加强环境保护从法治入手打造多元共治新格局

刘馨蔚

日前，最高人民法院发布《中国环境资源审判2017—2018》（下称白皮书）和《中国环境司法发展报告2017—2018》（下称绿皮书），这是对环境资源审判工作进行阶段性总结，展示环境资源审判所取得的成效，同时也是对以往工作进行全面梳理审视，使得环境资源审判能够实现更新、更快发展。

环境案件审理大幅上升，加大惩戒力度

据白皮书顯示，2018年，全国法院共受理环境资源刑事一审案件2.6万件，审结2.5万件。同比2017年，受理数增加3752件，上升16.51%。最高人民法院党组副书记、副院长江必新介绍，刑事案件的审理坚持罪刑法定原则，贯彻宽严相济刑事政策，加大对污染环境、破坏生态犯罪行为的惩治力度，发挥环境资源刑事审判的威慑和教育功能。

2018年，全国法院共受理环境资源民事一审案件19万件，审结18万件。同比2017年，受理数增加1.4万件，上升8.17%；审结数增加1426件，上升0.79%。江必新称：“加强对人民群众普遍关心的大气、水、土壤等环境污染案件的审理，旨在发挥环境资源民事审判的救济和修复功能，切实保障人民群众的环境权益。”

2018年，全国法院共受理环境资源行政一审案件4.2万件，审结4.1万件。同比2017年，受理数增加2893件，上升7.35%；审结数增加1214件，上升3%。江必新说，“加强环境资源行政审判工作，督促生态环境和自然资源行政主管部门依法履行职责，引导行政相对人遵守生态环境保护法律法规。”

截至2018年底，全国法院共受理省、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件20件，审结8件。江必新透露，最高人民法院正在研究制定专门的司法解释，为正确审理生态环境损害赔偿案件提供具体操作规范和指引，保障生态环境损害赔偿制度改革的全面试行。

截至2018年底，各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭1271个。其中，环境资源审判庭391个，有23个高级人民法院设立了环境资源审判庭。

“我们正在稳步推进环境资源审判专门化机构建设和归口审理模式。”江必新介绍，最高人民法院于2018年6月将以生态环境、自然资源、林业和草原主管部门为被告的环境资源行政案件均调整由环境资源审判庭审理，进一步扩大环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理的范围。

在推进区域司法协作方面，也取得新进展。河南、福建、湖南、四川等省高级人民法院正在探索以流域等生态系统或生态功能区为单位集中管辖环境资源案件。江必新指出，最高人民法院指导长江经济带11省、市高级人民法院和青海省高级人民法院签订《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》，建立长江经济带区域司法协作。

“积极与环境资源行政主管部门、公安机关和检察机关沟通协调。在准确把握司法权边界的前提下，促进环境司法与环境行政执法的有机衔接，形成保护合力。对于审理中发现的普遍性问题，及时发出司法建议，推动行政机关建立规范化的工作程序。”江必新称，打造多元共治的环境司法保护新格局是大势所趋。

此外，还需创新审判执行方式。江必新建议，通过适用“补种复绿”“增殖放流”“劳务代偿”等责任承担方式，探索异地修复、替代修复、代履行、第三方监督、执行回访等制度，确保生态环境得到及时、有效修复。他举例道，山东、重庆等高级人民法院在省级层面设立生态环境损害专项资金账户，为落实环境修复责任提供制度保障。

典型案例发布，促进裁判标准统一

今年是绿皮书发布的第二年，全国政协社会与法制委员会驻会副主任、最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任吕忠梅称，绿皮书与白皮书的司法实践相互印证，并延展白皮书的内容，促进环境资源司法实践与环境资源法理论共同发展。

吕忠梅表示，总体上看，环境司法专门化体系基本形成，环境资源审判工作亮点纷呈。环境资源审判在健康发展的同时，也遇到了一些困难。如“保护优先、生态恢复”为主的理念，如何具体落实到环境资源司法的过程中；对于环境资源法律涉及到的多元主体、多重属性，如何体现在环境资源审判的案件中；以及生态损害赔偿诉讼与公益诉讼的协同性规则等问题。

对此，吕忠梅建议，首先，坚持环境资源司法专门化发展方向，优化环境资源立案规则、证据规则、裁判规则，建立相对统一的环境案件裁判标准。同时，重视并推动环境资源审判的专业化。还要根据国家生态文明体制改革的战略部署，发挥司法的政策形成功能，探索新型案件的审判规律。

通过对5979件环境侵权纠纷案由的分析，发现在审判实践中还存在着抽象适用、交叉适用、未能适用、错误适用等方面的问题。吕忠梅认为，有必要提出新的案由分类标准和具体的适用规则。

而对于在特别关注板块聚焦了涉海案件和矿业权纠纷。在涉海环境审判中，呈现出适用环境法律较少，民事公益诉讼的原告支持率较高，海洋生态损害所赔案件审理困难等问题。吕忠梅建议，及时修订海洋环境保护法，尽快建立生态环境保护的统一监管机制。

在矿业权案件方面，面临着妥善处理民事案件与行政案件交叉，行政案件与刑事案件衔接的难题。吕忠梅强调，还需再进一步完善司法解释的同时，及时推进立法。

在白皮书与绿皮书发布的当日，最高人民法院公布了几个典型案例，以示警醒。

危险废物具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性、感染性等危害特性，收集、贮存或处置不当，不仅严重威胁生态环境安全，更可能直接危及人体健康甚至生命。环境资源审判庭庭长王旭光举例道，被告人董传桥等19人污染环境案，体现了对于屡禁不止的非法处置危险废物犯罪严惩重罚的司法导向。本案的审理和判决对于斩断危险废物非法经营地下产业链条、震慑潜在的污染者具有典型意义。

随着城市化和工业化进程，“邻避”问题越来越多，“邻避”冲突逐渐呈现频发多发趋势。王旭光表示，光大常高新环保能源（常州）有限公司环境案件就属于此类问题。本案的审理对于如何依法破解“邻避”困境提供了解决路径，即建设单位应履行信息公开义务，政府行政主管部门应履行监管职责，当地的公民、法人及其他组织则应依照法律规定行使公众参与权、维护自身合法环境权益。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案，系京津冀地区受理的首例大气污染公益诉讼案。王旭光称，此案受理后，该公司积极缴纳行政罚款，主动升级改造环保设施，成为该地区首家实现大气污染治理环保设备“开二备一”的企业，实现了环境民事公益诉讼的预防和修复功能，还起到了推动企业积极承担生态环境保护社会责任以及采用绿色生产方式的作用。

王旭光表示：“通过发布典型案例，为各级人民法院审理环境资源案件提供可供遵循的规范和指导，促进裁判标准的统一和审理规则的完善，教育引导社会公众树立生态环境保护意识，推动形成绿色生产和生活方式。”