东北老工业基地供给侧结构性矛盾与政府治理变革

卢英敏，刘佳丽

(吉林大学 1.国家大学科技园；2.经济学院，长春 130012)

内容提要：东北经济发展面临的诸多问题既是多年累积的内在矛盾爆发，又是我国经济新常态下“三期叠加”在东北老工业基地的必然表现：微观市场主体活力不足，未能形成多种所有制形式共同发展、大中小企业协作共进的市场竞争机制，“病态”的产业结构惯性演化为市场化不足的“体制缺陷”；制度创新缺失，个别时段的经济发展呈现出逆工业化特征，尚未形成新兴产业发展和新旧动力转换的营商环境，亟待把地方政府治理体系、治理能力现代化问题纳入研究视野。从供给侧结构性改革入手调整东北经济的产业结构应立足于生产方式和各类产业的结构性变革，通过机制、体制及制度创新对政府治理能力进行顶层设计，夯实东北经济可持续稳定发展的现实基础，着力提升各类产业的竞争力，全方位解决东北老工业基地在供给侧存在的结构性矛盾。

一、引言

作为我国率先布局的现代化工业体系集中区域，东北地区是我国重要的工业和农业基地，肩负着维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的重要使命，振兴东北等老工业基地关乎国家发展大局。2003年实施东北等老工业基地振兴战略以来，东北地区经济社会发展取得了显著进步，装备制造等传统优势产业竞争力明显提高。但是，在经济新常态及“三期叠加”延续下，东北经济下行压力不断加大、经济增速再度大幅下降，甚至出现所谓“断崖式”下跌、“板块塌陷”的局面，如何破解东北老工业基地面临的矛盾与问题亟待学界给予明确的回答。

从东北老工业基地振兴的理论与实践来看，有些人将东北经济的问题归结为资源枯竭、人才流失、区位瓶颈、区域经济结构不合理，以及世界经济复苏低迷等客观原因，另外的观点更多地从“机制体制缺失”及“结构性失衡”方面解释了东北经济持续低迷的缘由[1]，认为归根结底是政府治理能力缺失的外在表现，根植于传统计划经济关系和生产方式基础上的东北老工业基地越来越不能适应社会主义市场经济的发展需要，越来越不能适应资源型产业和传统产业生命周期变化对产业升级或转型的客观要求，越来越不能适应产业调整和经济转型对生产方式变革的必然要求。

从历史演进视角观察，东北地区的产业结构特征与其经济发展水平具有密切的关联性和匹配性。随着经济发展阶段的转变，尽管东北地区产业结构也不断转换，但仍具有路径依赖特质[2]，较低的产业整合度、扭曲的轻重工业比例关系、趋同的产业结构延缓了东北经济的振兴进程[3]，滞后的对内对外开放步伐、低层次的产业结构、不灵活的管理体制机制、薄弱的自主创新能力、较大难度的资源型城市转型导致东北经济发展面临诸多困境[4]，甚至表现出逆工业化的特征[5]。另外，趋同的产业结构和松散的产业关联性导致东北经济的内生增长乏力，促进产业结构升级是东北地区实现经济增长的制约因素，调整产业结构是东北地区实现经济发展的关键问题[2,6]。因此，新时代探讨东北地区经济的全面振兴需要在马克思主义政治经济学的指导下，有必要把地方政府治理体系、治理能力现代化问题纳入研究视野，从供给侧结构性改革方面对东北老工业基地的振兴问题做出经济学的分析，通过全面解读东北老工业基地面临的结构性矛盾助推新一轮东北老工业基地全面振兴。

二、问题1：微观市场主体活力不足，未能形成多种所有制形式共同发展、大中小企业协作共进的市场竞争机制

首先，国有企业改革仍在半途，掣肘东北老工业基地进一步发展。东北国有企业具有数量多、规模大、国有经济比重高且与“重型结构”高度相关等特点，辽宁和黑龙江的国有经济占比分别高达43.8%和56%，开展东北老工业基地振兴以来在很大程度上解决了东北国有企业由计划经济向市场经济过渡面临的种种难题，但又产生了市场经济条件下必须直面的新问题。从全国来看，国有经济在工业领域占比为27%-28%，在农业中占比为3.5%，在金融业占比为70%-80%，而东三省在上述领域的国有经济占比、尤其是在重化工业领域的比重都远高于全国[7]。尽管国有企业大量存在于竞争性领域，但股权开放程度不够、股份制改革不彻底，一股独大现象明显，混合所有制发展仍在半途。从相关数据来看，东北三省90%以上国有企业基本完成改制，多数国有初步实现了股权多元化、具有混合所有制的结构形式，但国有经济比重依然偏高，在很大程度上影响了国有企业的内部治理结构；现已建立现代企业制度的国有企业多为框架式规定，离真正意义上的权责统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构相距甚远，在企业内部难以形成有效的激励与约束机制，造成经营机制方面的缺陷，内生发展动力不足且挤压了民营企业的生存发展空间。尽管中央及地方各级政府通过大量资金和政策支持，如完善社会保障体系试点、分离企业办社会职能和辅业改制、政策性破产、中央投资倾斜、历史欠税豁免等，在一定程度上减轻了国有企业肩负的历史负担，但在财政政策支持方面往往力不从心。由于采取“挤牙膏式”的改革办法，东北国有企业办社会和厂办大集体问题至今没有彻底解决，仍有相当一部分的国有大中型企业面临高负债率、亏欠职工工资、“三金”欠账、职工再就业压力等问题[8]。

其次，民营经济发展严重滞后已成为东北经济振兴亟须补齐的“短板”。从2003年到2015年间，东北GDP占全国经济总量从11.1%降至8%，东北民营企业跻身中国五百强的数量从18家降到9家，东北民间投资占全国民间投资比重从8.1%降至5.4%；东北三省中民营经济占比最高的辽宁省2015年也仅为68%[9]，东北国有经济下滑而民营经济接不住是东北经济不振的症结所在。究其原因，东北重化工业尤其是制造业具有市场准入门槛高、技术水平要求高、生产周期长以及市场需求波动大等经济特征，在很大程度上降低了民营经济进入的可能性。另外，东北民企自身存在出生成长晚、多而不强、科技含量低、人才流失等发展瓶颈，还面临各种政策落实不到位、融资环境较差以及国有企业垄断造成的挤出效应等诸多“淤阻点”，导致民营经济缺乏独立发展能力，并习惯于为国有企业提供配套服务，与国有经济逐渐形成一种依附关系。东北国有经济对民营经济的挤出效应导致民营经济只能集中在附加值较低的、技术和资金门槛较低的产业，而且民营企业规模小、总量小、产业层次低，整体竞争力较弱，缺少具有带动能力的龙头企业，东北地区民营经济的经济增长贡献、税收贡献与就业拉动贡献能力显著低于全国平均水平，这也在一定程度上解释了民营经济在东北国有经济下行时难以“撑起一片天”的原因。

最后，政府主导型投资模式造成东北老工业基地可持续增长动力不足，难以形成政府与市场良性互动的投资体制。截止2013年，辽、吉、黑三省固定资产投资规模分别达到24791.4亿元、9980亿元和11794.17亿元，但是持续扩张的投资规模并没有带来东北装备制造业的生产能力和产业领导力的绝对提升，东北经济增速并未呈现出与固定资产投资规模同步的良好表现。从表1来看，东三省固定资产投资占GDP比重虽呈逐年上升趋势，但对GDP增长的拉动率却呈现出波动下降趋势。从制造业的固定资产投资“增量”结构来看，新增投资长期集中在传统优势产业，东北振兴仍然延续投资倾向于资源型产业、能源开发产业的偏好，而对高端装备制造业、计算机通信等新兴产业重视不够，严重制约了工业信息化水平和创新能力的提升，因投资集中度过高形成的单一重化工业主导的产业结构降低了东北经济的风险抵御能力，投资体制问题进一步凸显。此外，从东北各地区全社会投资资金来源比例结构考察(见表2)，从2003年至2013年，随着固定资产投资总规模的不断扩大，东北地区对国家资金的依赖程度越发严重，国家对东北老工业基地的投资投放力度也“水涨船高”，吉林和黑龙江的国家预算内资金占比分别从2.95%和3.49%上升到5.21%和6.36%，地方政府在财政利益和政绩考核双重激励下忽视投资风险的短期扩张性投资行为未能得到及时限制。

表1 东北三省固定资产投资的GDP占比与拉动率(单位：%)

资料来源：中经网数据库。

表2 各地区全社会投资资金来源比例结构

资料来源：中经网数据库。

三、问题2：产业结构扭曲，“病态”的产业结构惯性演化为市场化不足的“体制缺陷”

首先，东北老工业基地陷入“病态”产业结构惯性，与全国整体产业结构变化趋势相背离。对比东北地区、长三角和全国2005年至2014年的三次产业结构调整状况(见图1数据)，东北地区产业结构的熵数较高，表明各产业间结构趋于分散化，没有形成具有专业化优势的产业，比较优势不明显；产业结构的熵数曲线基本持平，下降速度明显落后于长三角地区和全国平均水平，表明产业结构变动幅度小，产业结构升级缓慢，陷入“病态”的产业结构惯性[10]。经过上一轮东北老工业基地振兴战略的实施，东北“重型”产业结构状况有所改变，第三产业得到长足发展，第二产业结构升级明显，但重化工业巨额投资形成的高昂的沉淀成本与退出成本使产业结构调整政策实施起来难度很大。当采取刺激总需求、拉动投资政策时，东北地区相关产业及企业的发展状况有所好转；在外部环境和国内环境变化导致国内需求锐减时，东北经济产能过剩表现突出，只有当新兴产业上升动力超过传统重化产业下行压力时，东北振兴方才显示出坚实基础。尽管东北三省在努力推进产业结构的优化与升级，但形成惯性的“重型”产业结构在循环反复的外部政策刺激下积重难返。此外，“病态”的产业结构还体现在东北三省的产业结构同质化，东北三省产业结构相似系数大于0.95(见表3)，相似产业间同质化竞争严峻、难以形成统一市场。

图1 东北地区、长三角地区以及全国产业结构熵数

表3 以就业人数为指标测算东北三省产业结构相似系数

黑龙江省吉林省辽宁省黑龙江省10.972194820.98910276吉林省0.9721948210.99398577辽宁省0.989102760.993985771

数据来源：刘德权.“一带一路”战略下东北地区产业结构转型升级研究[J]．求是学刊,2016(5).

其次，东北老工业基地在传统优势产业及高新产业、资源型产业处于“缺位”状态，并演化为市场化严重不足的僵化的“体制缺陷”。2008年、2009年和2011年，我国陆续分三批确定了69个资源枯竭型城市(县、区)，其中东北地区共24个县市“入围”，约占全国的1/3(见表4)。随着我国市场化改革的深入，在国家整体产业体系中失去优势地位和发展先机的东北传统产业(如钢铁、煤炭、石油、木材等资源型产业以及机械、化工、汽车、纺织等制造业与核心产业)的发展方向与国家倡导的高新产业相背离且渐行渐远；同时，囿于传统支柱产业对资源的垄断，发展缓慢的东北新兴产业难以在全国形成竞争优势，较难实现对原有支柱产业的有效替代。此外，东北地区原先在产业体系中占据的优势已不复存在，东北的粗放式开发资源型城市不可再生资源的日益枯竭、生态环境的日益恶化以及资源型产业经济效益的迅速下滑很难扭转。

表4 东北三省资源枯竭型城市及地区名单表

数据来源：国家发改委网站。

最后，“传统优势产业缺位”、“高新产业缺位”和“资源型产业缺位”态势在东北地区俨然成为一种经济惯性，不仅直接造成东北经济一再衰退、屡振不兴的客观事实，也导致东北地区形成了制度优势僵化、产业垄断僵化、政策方式僵化的“体制缺陷”，而这种僵化的“体制缺陷”不论对市场机制、市场组织还是市场创新都具有极大的破坏力。大肆攫取市场垄断利润而缺乏技术创新动力的东北传统产业只会陷入越垄断越衰退、越扶植越垄断的僵化循环之中，对产业组织的优化与升级无疑是一种严重的破坏。第一轮东北振兴方案在具体的产业扶植政策方式上固守以“传统优势产业为核心、产业园区为动力、大项目为抓手”的僵化改革思路，几乎没有关注到东北经济“高新产业缺位”问题，改革重点是围绕传统优势产业优势再建，对从事基础机械制造业、交通机械制造业等国有大企业进行股份制改造，企图以集群发展的政策方式重塑东北传统优势产业的霸权地位。这种制度优势的固化使市场机制无法发挥积极作用，无法保证市场参与主体的公平竞争，市场化改革更多流于形式。从地方政府扶持产业发展的角度来看，地方政府惯性思维主导的产业垄断扶持政策在第一轮东北振兴方案中仍是东北国有经济得以延续的主要缘由，却忽略掉这些产业是否走到产业周期的末端，是否进入了产业衰退期，是否应推动产业转型升级等决定产业政策走向的关键问题，不仅引发了产能过剩以及生产要素与社会资源的极大浪费，市场竞争氛围与创新环境也遭到破坏，变相打压了新兴民营企业的经营活力和投资热情。

四、问题3：制度创新缺失，尚未形成新兴产业发展和新旧动力转换的环境问题

目前，全面振兴的“新”在何处是在经济新常态和创新驱动战略大背景下摆在东北老工业基地面前的新问题。东北地区尚未形成创新驱动老工业基地全面振兴的体制机制，严重制约着东北老工业基地的全面振兴。首先，缺少留住、吸引和使用人才的制度环境。实现东北老工业基地产业结构转型升级的核心要素是人力资本，关键在于如何创新，在培养人才的同时如何留住人才、吸引人才，利用高水平的人力资本助推东北老工业基地产业升级、企业升级和经济结构调整是一道重大课题。从第六次人口普查数据来看，东北三省每年净迁出人口数200万人，东北地区面临人口迁徙压力，人力资本的流失严重制约自主创新能力及产业结构转型升级的速度和质量。其次，缺少创新创业的生态环境。一方面，东北国有企业创新能力长期裹足不前，导致东北经济增长缺乏后劲和潜力严重不足；另一方面，东北地区创业融资总额排名全国倒数第二，只有哈尔滨入选全国创业融资前35名的城市，与东北三省庞大的经济体量严重不匹配，东北经济主流形态与新经济的特征已然背道而驰。最后，政府与市场关系错位，缺少使市场在资源配置中起决定性作用的营商环境。丰富的资源是东北地区经济社会发展取得显著成就的既往优势，对于资源的过分依赖以及资源枯竭后如何发展接续产业是东北经济振兴必须面对的课题[11]。地方政府在第一轮东北振兴中以投资拉动的方式拉动东北经济增长的贡献不可谓不大，但却形成了政府主导、社会资本追随的非市场化投资模式，企业自主经营能力受到了极大的抑制。民间及社会资本在政府出台投资拉动政策后往往表现得比较积极，经济增长也相对比较乐观；一旦失去了政府投资政策的引导则显得无所适从，缺乏方向感。政府投资拉动政策与经济增长速度的正相关性表明在东北振兴中政府与市场关系严重错位，政府对市场主体的不合理干预和管制是造成东北经济市场机制缺陷的制度性根源。因此，充分认识资源型城市产业结构转型受制于资产的专用性是扭转东北地区产业转型困境的前提，有效解决专用物质与人力资产的专用性是加快东北地区产业结构调整与转型的主要取向[12]。

五、问题4：东北经济逆工业化的发展特征

劳动力转移的背后很可能是劳动生产率的提高，有必要考察一下东北产业发展的劳动生产率变动。改革开放以来东北三省第三产业未能实现与第二产业的协调发展，尽管第二产业劳动力向外转移，但第一产业就业比重仍较高。所谓比较劳动生产率就是各产业增加值份额与各产业就业份额的比值，图2为改革开放以来全国与东北三省第二和第三产业比较劳动生产率协同变化的趋势图，图2的直线反映的是第二产业和第三产业比较劳动生产率之间的线性拟合性。从图2可以看到黑龙江省和全国整体的第二产业、第三产业的比较劳动生产率是同向发展的，即第二产业的比较劳动生产率提高的同时第三产业比较劳动生产率也在提高，但辽宁省和吉林省的第二、第三产业的比较劳动生产率则是反向发展，这表明辽宁和吉林省的第三产业的发展是以第二产业比较劳动生产率的萎缩来实现的，而黑龙江省以及全国整体的第三产业发展则是以第二产业比较劳动生产率的扩张来实现的。也就是说辽宁和吉林省的第二产业比较劳动生产率的提升将会导致第三产业比较劳动生产率的降低，即第三产业就业份额的增加并没有能够带来产值的同比甚至更高比例的增加，即仅仅是低水平或劳动密集型传统服务业的发展，而人力资本密集型的现代服务业发展则相对滞后。虽然黑龙江省和全国整体的第二和第三产业比较劳动生产率表现出协同发展的趋势，但不能忽视二者处于不同的产业结构或工业化阶段：黑龙江省第二产业就业份额在改革开放之后是明显下降的，黑龙江省第二产业比较劳动生产率的变动是在劳动力流出的背景下实现的，而全国第二产业就业份额则是明显增加的，全国第二产业比较劳动生产率的变动是在劳动力流入的背景下实现的；同时，黑龙江省第二、三产业比较劳动生产率的协同发展系数明显低于全国，黑龙江省在第一产业逆向发展、比重仍较高的背景下，其第二产业、第三产业的协同发展也仅仅是低水平的协同发展，而非顺工业化背景下的高水平协同发展。

六、创新政府治理能力变革，助推东北老工业基地全面振兴

政府治理变革主要体现在机制、体制、制度改革和对内外开放上，营造大众创业、万众创新的浓厚氛围，创造让各种社会财富的源泉充分涌流的制度安排既是政府不可推卸的神圣职责，也是新一轮东北老工业基地全面振兴战略对政府治理变革的迫切要求。目前，亟待对东北地方政府治理能力进行顶层设计，全方位解决东北老工业基地供给侧存在的结构性矛盾，夯实东北经济可持续稳定发展的基础。

图2 全国及东北三省比较劳动生产率：1978-2013年(数据来源：新中国60年统计资料汇编和国家统计局国家数据)

第一，制定灵活高效的微观监管政策，完善市场竞争环境，激发各类所有制企业活力。东北国有企业改革发展与供给侧结构性改革相互牵动，将供给侧结构性改革引入国企改革之中，使国有企业在供给侧结构性改革中发挥带头作用。“三去一降一补”在东北国有企业供给侧结构性改革中更多地要针对化解产能过剩，重塑和再造真正意义上的市场主体：一是加快建立适应市场需求的真正意义上的权责统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构，切实提高治理效率；二是建立与市场相适应的劳动、人事、管理与分配制度，提高管理效率；三是加大力度培育富有竞争力的市场竞争主体，培育接续替代的新的生产组织方式、新的商业模式、新的业态等新动能，改变资源型城市“一企独大、一业独大”的垄断局面，形成多点多业支撑的市场竞争新格局，提高资源利用效率；四是清理阻碍要素自由流动的各种机制体制障碍，提高资源配置效率；五是打破区域垄断并降低市场准入门槛，鼓励企业跨区域、跨行业、跨所有制兼并重组，培育一批综合实力过硬的混合经济共同体，利用市场倒逼机制促进优胜劣汰，引导和推动资源向优势产业和企业聚集，形成全国高端要素集聚区和高新技术产业基地。

第二，深入推进东北地区民营经济发展，为民营经济的长足发展营造良好的政策、市场、金融、创新环境，健全和完善相关机制体制和制度建设，形成推动民营经济发展的政策合力，将民营企业培育成为增强经济活力、推进振兴发展的重要力量。对待进入“新经济”领域的各类所有制企业一视同仁，在基础设施、公用事业、公共服务等领域推出一批重大工程和重大项目，通过PPP等方式盘活国有经济存量和利用好增量，有序推进央企、地方国企和民企混合所有制改革，培育利益共享的产业价值链，进一步深化分工合作，形成互利互惠的协同机制和共存共荣的生态关系；同时，关注和扶持中小企业发展，积极通过招商引资、推进“大众创业、万众创新”，解决中小企业融资难的问题，促进中小企业快速发展，与东北老工业基地的传统优势产业形成良好的分工协作关系。

第三，以市场机制构建“新产业体系”，搭建利于传统优势产业提质增效的中观平台，促进装备制造等优势产业提质增效。一是创新驱动东北地区制造业转型升级，构建新型制造体系。依据世界产业革命走向以及建设绿色、高效产业体系的社会需求导向，努力将东北打造为实施“中国制造2025”的先行区，推进东北老工业基地高端制造产业体系的建设。建设老工业基地产业转型升级示范区和示范园区，借助国家相关扶持政策，重点培育和发展新能源汽车、先进轨道交通、生物医药与高性能医疗器械等高端制造产业，积极推动制造业向高端化、集聚化、智能化升级；提升重大技术装备以及核心技术与关键零部件研发制造水平，推进东北实现“装备中国”、走向世界。二是积极培育新产业新业态，促进产业结构、产业组织多元化发展，尽快形成多点多业支撑的新格局。发挥东北地区特色资源优势，培育一批有优势、有竞争力的新兴产业，建立具有特色的新兴产业集群；积极加入并落实“互联网+”行动，依托本地实体经济积极开展电子商务、供应链物流、互联网金融等新兴业态的发展。三是瞄准国际先进技术前沿，以智能制造作为突破口，积极推进信息化与传统制造技术深度融合，推进制造业智能化改造，促进工业互联网、云计算、大数据在企业研发设计、生产制造、经营管理、销售服务的综合集成应用。

第四，借助“一带一路”倡议完善进出口结构、加强国际投资和营造外商投资环境，在全球范围内优化资源配置，助推东北产业结构转型升级[13]。一是主动对接“一带一路”沿线国家市场需求，以中俄蒙经济走廊建设为抓手，以沈阳、长春、哈尔滨、大连等城市为战略支点，推动东北优势产品和高新技术大规模“走出去”，也推动有条件、有需求的企业走出去，借助“一带一路”倡议的区域产业链融合优势构建区域多层次产业分工体系，在区域内强化分工与协作机制，形成跨国产业链，规避产业同质化造成的重复建设与产能过剩问题；进一步构建出口产品的比较优势，通过“一带一路”开辟新的市场，在国内投资拉动后劲不足、市场空间尚未得到充分释放的背景下，通过出口，不仅可以促进国内基础设施建设需求的释放，还可以有效托举诸如钢铁、煤炭、水泥、冶金、电力等过度竞争行业进入洲际市场，开拓海外发展空间，缓解国内产能过剩问题；此外，通过引进国外先进技术、资源性产品等稀缺资源和资本品带动东北老工业基地传统产业实现结构优化与升级。二是通过“一带一路”积极引入国际投资，为国际资本放宽旅游、建筑设计、会计审计等服务领域的准入限制，创造有利于新技术、新产品、新模式发展的准入条件，利用外资企业在先进设备、创新管理以及经营理念等方面的优势，通过关联效应和扩散效应从横向与纵向等层面全面带动和影响相关产业的发展与改革，加速东北老工业基地转型升级的步伐；同时，通过“一带一路”建设中的信息互联，引导国际资本更多投向高新技术产业、节能环保产业以及现代服务业等绿色产业，将资本的供给充分转化为技术转移和高效生产力，为东北新一轮振兴奠定绿色发展的良好基础。三是为“一带一路”倡议的推进营造良好的营商环境，激励、引导国际资本积极参与“一带一路”建设并形成合力，在东北产业结构转型升级中发挥更大的促进作用。

第五，创新有助于提升政府治理能力和现代化水平的宏观政策，为新旧增长动力接续转换营造稳定的制度环境。东北地方政府在推进老工业基地振兴发展的地方性政策以及配套服务保障等方面存在诸多滞后，亟待进一步纵深推进政府简政放权、放管结合、优化服务改革，提升政府治理能力现代化水平。一是塑造服务型政府，东北地方政府应特别关注企业营商环境的塑造，形成有利于新动力培育的政府治理体系。二是加快商事制度改革进程，加强经济基础设施建设及政策构建，通过结构性减税、多元资本市场等途径减少企业税费负担，清理不合理的涉企收费制度，降低企业经营成本。三是拓宽融资渠道，强化金融对实体经济的支撑力度。提振企业投资创新和开拓国际市场的预期与信心，带动产业结构转型升级并加快“走出去”步伐。四是降低制度性交易成本和市场准入门槛，大幅减少行政审批事项，促进新产业、新业态和创新创业活动的健康发展，从制度层面为企业营造宽松的经营环境和投资环境，让市场在资源配置中发挥决定性的作用。另外，为适应新产业、新业态发展规律，满足新动能集聚需要，需进一步健全和完善相关政策法规和制度环境，进一步完善创新驱动发展的体制环境，实现全社会创业创新生态持续优化，丰富人才、技术、知识、数据资源，形成有利于新供给与新需求衔接的市场机制，建立包容和支持创新发展的管理体系。深化拓展制造业新模式、农业新业态、服务业新领域，让技术创新成为推动传统产业改造提升的主要动力，推动新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展，增强新旧动能接续转换成效，大幅提升产品和服务价值链，提高实体经济发展质量和核心竞争力，让新兴经济业态接续传统业态逐步成为新的增长点；同时，适应新动能培育和传统动能改造提升的新规律和新趋势，在组织保障、政府采购、金融支持、统计分析等方面，完善扶持政策措施和制度保障，促进新产业、新业态健康发展。