助推乡村振兴战略 促进生态文明建设——浙江省全面实施全域土地综合整治与生态修复工程

□ 浙江省土地整理中心

为贯彻落实习近平生态文明思想，助推乡村振兴战略实施，浙江省通过广泛深入调研，结合浙江自然资源禀赋，部署实施乡村全域土地综合整治与生态修复，通过乡村空间形态的有机更新，着眼于破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、农村发展低散弱问题，重点对农村山水林田湖草进行全要素综合整治，全域优化农村生态、生产、生活空间布局，实现空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理的系统重塑和综合集成创新，努力探索一条利用土地要素推动农业农村现代化、拓展高质量发展新空间、建设“诗画浙江”大花园的新路子。2018年，全省已启动实施150个全域土地综合整治与生态修复工程，涉及148个乡镇（街道）、657个行政村，土地面积408万亩，计划总投资339亿元。到2020年，全省计划实施500个以上全域土地综合整治与生态修复工程，覆盖300个乡镇、2000个行政村，其中建成100个示范工程。

一、统筹谋划，为乡村振兴开出土地良方

2017年以来，围绕党的十九大提出的实施乡村振兴战略重大任务，浙江自然资源部门一直在思考如何发挥资源要素作用，助力乡村振兴，通过多次深入基层调研，了解农村发展、基层发展土地需求。通过调研发现，浙江美丽乡村建设成效显著，但农村用地客观上还是存在一些问题。比如，从村庄布局来看，农村用地结构散乱和土地利用粗放的现实困局尚未扭转，耕地保护碎片化、空间布局散乱化、土地利用低效化问题进一步凸显。从农村用地需求来看，农村建房的意愿还是很强，农村新产业新业态用地需求旺盛，同时农村各类落后产业、产能零散化发展问题较为突出，土地产出相对低效。从农村土地管理制度和政策层面来看，对农村土地管理缺乏完善的政策体系。

在深入调研和综合研判的基础上，浙江省提出继承和发展“千村示范、万村整治”，实施全域土地综合整治与生态修复，充分发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性、控制性作用，实现由土地整治向规划管控和空间治理转变，激活土地这个农村最大资源，唤醒沉睡的土地，促进土地要素在城乡之间高效配置，拓展发展新空间，打通绿水青山转变为金山银山的通道，助推乡村振兴。2018年2月，浙江省政府向原国土资源部报送了《浙江省实施全域土地综合整治助推乡村振兴战略行动计划工作方案》，积极争取部政策支持，且获得了自然资源部函复支持。

二、转变理念，着重突出全域、全要素整治

2018年8月，浙江省政府办公厅印发了《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕80号），按照山水林田湖草系统治理的理念，以整乡整村为对象，进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水林路村进行全要素综合整治，建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。

一是开展农村用地空间治理。按照“多规融合”的要求，按照“控制总量、盘活存量、用好流量”的原则，充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局，合理安排新增与存量用地供给结构和方向，有效保障美丽乡村建设、农村新产业新业态和一二三产融合发展用地。二是开展农用地整治。在保护生态环境、田园风光的前提下，对各类农用地开展综合整治，统筹推进高标准农田建设、耕地质量提升、宜耕后备资源开发，以及农田基础设施和配套设施建设，在优化耕地布局、增加耕地面积、提升耕地质量的基础上，形成耕地集中连片，为耕地规模经营和发展现代农业创造条件。三是开展农村建设用地整治。根据基本公共服务均等化和节约集约利用土地的要求，推进建设用地整治，优化布局村庄建设、产业发展、公共服务、基础设施、古村落保护、文化传承等各项用地，注重保护历史文化（传统）村落的传统建筑、街巷空间等历史文化要素，有序开展建设用地复垦，优化农村建设用地结构和布局，建设规模适度、设施完善、生活便利、产业发展、生态环保、管理有序的新型农村社区。四是开展生态环境整治。按照“山水林田湖草”系统治理的要求，在不减少林地面积和不破坏生态环境的基础上，优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性，使山水与乡村融为一体、自然与文化相得益彰，让农民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。

从当前浙江各地开展的全域土地综合整治与生态修复工程来看，通过“全域规划、全域设计、全域整治”，推动土地整治与多元要素跨界融合、全产业链发展，彻底转变以具体单个项目零敲碎打进行整治的模式，形成多功能定位、多对象整治、多目标实现、多部门参与、多元化投入的格局，为统筹推进“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理从理念到行动搭建了工程载体。

▲台州市椒江区前所街道沿江村全域土地综合整治与生态修复工程

三、精准施策，积极提供土地制度供给和要素保障

在实施全域土地综合整治与生态修复工作中，浙江继续高举改革大旗，坚持问题导向、需求导向，在用足用好各项政策组合拳的基础上，积极探索，不断实践，强化土地政策供给，有序推进农村土地制度改革，通过改革创新和体制机制创新来激活土地要素，着力破解农村土地“用不上、用不好”的问题。

浙江省政府下发了实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见和三年行动计划，明确了促进全域土地综合整治与生态修复工作的政策措施，进一步强化了农村土地管理制度供给。主要有以下几项。

一是实行永久基本农田整备区制度。将全域土地综合整治与生态修复工程项目区永久基本农田周边的农用地、零散耕地和零星建设用地复垦后纳入永久基本农田整备区，通过土地整治和耕地质量提升等，逐步形成与永久基本农田连通连片、设施完善、质量相当的优质耕地。对达到永久基本农田标准的，纳入永久基本农田储备库，探索永久基本农田数据库年度更新与零星永久基本农田调整相挂钩制度。

二是优化土地利用规划和布局。在不减少林地面积和不破坏生态环境的前提下，允许零散耕地、园地、林地、其他农用地之间进行空间置换和布局优化。各地要充分合理利用存量建设用地，对现状建设用地规模确实无法满足农村发展、村庄建设需要的，在符合土地利用总体规划前提下，允许使用规划新增建设用地预留指标，适当扩大村庄建设用地规模。各项目区可提留不超过建设用地复垦面积的20%，作为规划新增建设用地预留指标，保障项目区内农村基础设施和新产业新业态发展用地。

三是实行新增建设用地计划指标奖励。全域土地综合整治与生态修复工程验收后，按建设用地复垦面积的一定比例奖励新增建设用地计划指标，由县级政府统筹，优先保障新农村建设和产业融合发展用地。对现状人均村庄建设用地面积低于80平方米的，按1∶1比例奖励新增建设用地计划指标；对80—120平方米的，按1.5∶1奖励；对超过120平方米的，按2∶1奖励。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，按实际利用面积3∶1比例奖励新增建设用地计划指标。

四是优化城乡建设用地增减挂钩政策。在确保县域内耕地数量和质量平衡的前提下，项目区城乡建设用地增减挂钩指标，可在土地利用总体规划确定的扩展边界范围内等面积含规划建设用地规模使用；在满足当地村庄建设和农村发展用地需要后，城乡建设用地增减挂钩节余指标可在全省范围内调剂使用，收益用于支持乡村振兴战略实施。

▲建德市葛塘村全域土地综合整治

四、强化保障，大力整合资源、统筹推进

浙江各地各部门主动把全域土地综合整治与生态修复工作摆到实施乡村振兴战略和助推“两个高水平”浙江建设的大局中去，同心同德，齐心协力，上下同欲，集中发力，认真抓好组织实施，以钉钉子精神狠抓落实。

一是强化组织领导。浙江省政府成立了由常务副省长担任组长的省保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组，成员单位包括省发展改革委、省财政厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业农村厅等部门，负责统一领导协调实施全域土地综合整治与生态修复工程。2018年10月24日省政府组织召开了全省乡村全域土地综合整治与生态修复现场会，车俊书记对会议作出批示，袁家军省长到会讲话，冯飞常务副省长主持会议，部国土空间生态修复司和国家自然资源督察上海局主要负责人到会指导。同时，鼓励基层首创，要求各地建立工作协调机制，切实加强组织领导，及时研究解决工程实施中遇到的困难和问题。

二是强化资源统筹。以全域土地综合整治与生态修复工程为载体，以村土地利用规划编制为基础，按照“由规划安排引领项目安排，由项目实施推动规划实施”的思路，聚合土地整治、农村人居环境提升、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、危旧房改造、平原绿化、电力、通讯、燃气等相关涉农项目和资金，在“一张蓝图”的指引下，进行高质量、高效率的统筹和整合，共同推进，同步实施，相互促进，实现由单一的土地整治向规划管控和空间治理的转变。浙江省自然资源厅主动与农业银行、农业发展银行、省农发集团进行对接，积极探索社会资本、企业、金融机构参与乡村全域土地综合整治与生态修复工程建设，如中国农业发展银行浙江省分行计划到2020年提供1000亿元的授信额度。要求各地加强对水、电、气等行业部门的协调，落实相关价格政策，减免不合理收费项目，切实减轻农民负担。

三是强化实施监管。因地制宜，算好环境、生态、保护、民生、经济“五本账”，科学把握好目标关、选址关、规划关、质量关、规矩关等“五个关”，严守土地公有制性质不能变、耕地红线不突破、粮食生产能力不下降、农民利益不受损“四条红线”，不搞政绩工程、形象工程，打造更多的示范工程、精品工程。要充分利用国土资源“一张图”、卫星遥感监测等各类监管手段，对全域土地综合整治与生态修复工程实施情况进行全程监管。

四是强化考核宣传。制定全域土地综合整治与生态修复工程绩效评价办法，每年进行绩效评价，项目竣工后进行验收和综合评定。省财政将年度综合绩效评估结果，作为省级造地改田专项资金分配的重要因素。在《浙江日报》开设“土地整治兴乡村”专栏，在《浙江省自然资源通讯》编发《全域土地综合整治与生态修复专刊》，及时通报全省工作推进情况，总结宣传各地好的经验和做法。