国土空间规划体系改革新要求及背景下金华市国土空间规划对策建议

□ 金华市自然资源和规划局 张 浩

国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。为更好地编制金华市国土空间规划，笔者在对上级主要精神梳理的基础上，重点分析金华市规划编制中存在的主要问题，并提出对策举措。

一、顶层设计新要求

5月23日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大部署。要按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。国土空间总体规划编制要体现战略性、提高科学性、加强协调性、强化权威性、注重操作性。到2020年，基本建立国土空间规划体系，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。到2025年，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。通知要求，各级自然资源主管部门要主动履职尽责，全面启动国土空间规划编制，尽快形成规划成果，并建立“多规合一”的国土空间规划体系。按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。

5月30日，《省自然资源厅关于浙江省大都市区国土空间规划编制工作方案（征求意见稿）》下发，要求省自然资源厅和杭宁温金四市政府6月份组织开展省级大都市区空间规划纲要和四大都市区空间规划编制工作，9月份完成专家论证，10月份经主管部门审查后上报省政府。

二、基本情况

据浙江省自然资源厅意见，《金义都市区规划》是省国土空间专项规划《浙江省大都市区空间规划》的子规划，《金华市国土空间总体规划》属于市县级国土空间总体规划，金华市不在省首批开展城市范畴内（首批开展城市为湖州市、嘉兴市、舟山市、衢州市、台州市、丽水市，金华市义乌市属于首批开展县。据了解，目前首批开展城市大部分未完成规划招标）。目前，《金义都市区规划》《金义一体化规划》《金华市国土空间总体规划》三个规划均由中国城市规划设计研究院按照国土空间规划新要求开展编制工作。其中《金义都市区规划》《金义一体化规划》已完成初步方案，《金华市国土空间总体规划》则在原《金华市城市总体规划》初步成果的基础上按新要求开展规划编制。《金义都市区规划》《金义一体化规划》将于9月份完成专家论证，10月份上报浙江省政府。《金华市国土空间总体规划》争取年底前完成规划方案，2020年完成规划方案论证和上报审批，努力走在全省前列。

三、面临的主要问题

（一）用地总量锁定制约高速发展

根据“三调”阶段性成果显示，金华市区城乡建设用地为238平方公里（不包括批而未供、供而未用的土地，城镇建设用地129平方公里，乡村建设用地109平方公里），已超《金华市土地利用规划》2020年234平方公里的规划目标。人均指标方面，按市区常住人口142.5万人为基数，金华市人均城乡建设用地175.86平方米/人（人均农村居民点用地达282.2平方米/人），远超国家确定的120平方米/人的城乡建设用地标准上限。“十三五”期间受国家宏观调控影响，新增建设用地指标每年已递减20%左右，总量仅5万亩左右。在建设用地规模“减量化是原则、增规模是特例”的大背景下（“上海2013”规划建设用地实现零增长、“北京2035”建设用地规划减量、杭州市正在编制的国土空间规划中建设用地预计将实现零增长），金华市规划新增城乡建设用地规模的设想将很难实现。然而，当前金华市“九场硬战”需大量的用地保障，加上各开发主体编制的各种发展规划还是土地资源粗放扩张利用的思路，预计到2030年城镇建设用地规模将达到315平方公里，已严重背离“需严格控制建设用地增量”的要求。现状建设用地超标，零增长的压力、大规模新增用地需求已影响到国土空间城镇开发边界的划定和用地布局，是目前规划编制中最关键需尽早谋划解决的问题。

（二）土地利用模式制约高质量发展

一是投放与战略不匹配。近年来金华市向上级积极争取用地指标，但由于各开发主体对年初用地指标谋划不足、布局不科学、统筹力度不足、精准度不高，导致土地资源存在错配、劣配、低效配等现象。如金华市区低丘缓坡用地指标2011年分配4.5万亩，目前还剩余约2.8万亩，其中金义都市新区有50%用地未供应。二是绩效水平偏低。2017年金华市区地均GDP为17.9万元／亩，仅有全省平均水平的74%，地均税收也仅有全省平均水平的56%，婺城区和金东区分列全省倒数第一和第四。三是利用水平不高。一方面建设用地紧缺，另一方面土地闲置浪费。2018年金华市区批而未供用地4.4万亩，低效用地2.1万亩，但挖潜用地仅509亩。

（三）多规未合一制约高水平治理

目前金华市存在规划类型过多、内容重叠冲突等现象。各类城市规划建设用地与土地利用规划永久基本农田存在约45平方公里冲突图斑。在市区空间布局中，冲突区块有金华山的仙桥区块、经开区的新能源汽车小镇南侧、婺城区龙蟠组团及白龙桥镇、金义都市新区孝顺镇等，大部分涉及金华市目前重要发展区块。再加上历年各职能部门编制的交通、水利等各类专项规划存在坐标不统一、语汇不统一、有效数据无法共享，甚至有“规划”打架的问题，在项目审查和选址时，部门协同的难度很大。

四、对策建议

（一）加强组织领导，确保高水平编制

国土空间规划是金华市制定的首个全域性规划，是未来15年至30年的发展蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。要发挥好国土空间规划统筹引领作用，建议成立相关规划编制领导小组和工作机构，加大对全市规划的统筹协调，加快进度，提高质量。加大编制经费保障力度，建议金华市政府就国土空间规划新增加内容增加10%以内的编制经费。科学编规划，开门编规划，让群众广泛参与，请专家多方论证，确保能考虑各方声音。

（二）强化战略思维，开展重大课题研究

金华市是“一带一路”建设、长江经济带建设、长三角一体化等国家战略的重要节点，也是全省“大湾区大花园大通道大都市区”建设的主阵地，国土空间规划必须突出战略引领，以融入国家和省级战略发展布局为目标，统筹经济社会发展、城乡空间布局、粮食安全、资源开发与生态建设。建议开展重大课题研究，专题分析全市重大交通枢纽、重要线性工程网络等设施布局，以及全市重大项目、重大产业平台的空间需求，并按照目标指标化、指标坐标化的思路在空间规划编制中予以落实。

（三）做好存量挖潜，引领高质量发展

一是聚焦城市修补。针对城乡建设用地现状问题，各开发主体要按照城市修补的理念，谋划“存量”挖潜文章，做好市区棚户区、老旧小区的有机更新规划，盘活存量资源，推动城市发展向“内涵提升”转型。以“亩均论英雄”为导向，持续推进节约集约用地“双清”行动，实现消化批而未供、盘活存量土地、新增建设用地、新出让工业用地“四个万亩”的目标。

二是聚焦乡村振兴。金华市区常住农村人口38.5万人，人均农村居民点用地282.2平方米/人，可盘活建设用地潜力较大。目前金华市撤并行政村工作已完成，建议结合全市乡村振兴战略，全面实施全域土地综合整治，修编市区农村居民点布局规划，启动乡镇国土空间总体规划和村庄规划的编制工作，盘活低效闲置的建设用地指标，让乡村建设空间布局科学有序。

（四）加强规划统筹，塑造高品质发展空间

一是统筹各类专项规划，加强与“十四五”规划的衔接，落实经济、社会、产业等发展目标和指标，为发展规划落地实施提供空间保障。为进一步优化市区用地结构与布局，补民生服务短板，提高公益性设施比重，优化创新平台、产业园区布局，建议由各职能部门与国土空间总体规划同步专题谋划综合交通、城市安全和基础设施、产业布局、文教体卫、绿地系统等各类专项规划，强化规划体系建设。

二是构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建立金华市国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，推进多规合一。加强对县（市）国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求落实情况的监督检查，形成覆盖全市、动态更新，权威统一的国土空间规划“一张图”。