关于市区国土空间规划编制的思考——以衢州市为例

□ 衢州市自然资源和规划局 毛晨炜 周小丽

市区国土空间总体规划是一定时期内对辖区范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署。结合浙江省实际，市区国土空间规划既是市辖区内的实施性落位规划又要考虑统筹协调，在整个规划体系中的重要性非常突出。

衢州市区国土空间总体规划编制是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、落实长三角一体化、全省“四大建设”和衢州市委“1433”发展战略体系重要部署，引领衢州中长期高质量发展的一个纲领性规划，承载着衢州把习近平总书记“建设四省边际中心城市”重要嘱托切实落地的光荣使命。

一、衢州市区国土空间规划的前期工作情况和编制内容

2019年1月，衢州市自然资源和规划局刚组建即积极争取衢州列入浙江省国土空间规划编制试点先行地区，并将空间规划作为市局“1366”头号工程来落实；3月份即根据机构改革三定方案，率先融合原规划国土发改3部门人员组建了国土空间规划处，具体牵头规划编制工作；4月3日，率先通过规划编制工作方案的市级审议；5月13日，率先成立了市级规划编制领导小组和工作小组；7月11日，衢州市区国土空间规划编制前期工作通过了市级审议。

按照“事权对应、分级管控”的构想，建立空间规划层级传导机制，衢州市国土空间规划编制内容构成概括为：X+1+1+N。

X：专题，主要包括融杭战略、规划实施评估、双评价、区域协同、城镇开发边界、综合交通、历史文化名城、生态修复等系列专题；

1：市区国土空间总体规划；

1：中心城市国土空间规划，原中心城区及外延范围；

N：乡镇国土空间规划，一般以乡镇为单元，也可以多个乡镇作为一个单元，但成果可以按行政区域分开。

二、市区国土空间规划编制的原则

（一）战略引领、面向未来。坚持绿色、创新、协调、共享、开放新发展理念，紧密围绕上级要求和四省边际中心城市定位，系统谋划新时代国土空间开发保护格局。

（二）底线约束、绿色发展。全面落实生态文明建设要求，保护优先，突出浙江大花园建设，促进发展由外延扩张向内涵提升转变。

（三）以人为本、品质提升。坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为规划的出发点和着力点，实现城乡高质量发展、高品质生活，同时强化公众参与。

（四）全域统筹、城乡融合。科学布局生产、生活、生态空间，突出省际中心城市和“衢州有礼”诗画风光带特色，深入实施乡村振兴战略，坚持区域协同城乡融合。

（五）政策配套、管控落地。坚持底线约束、刚性管控要求，落实国家和省级国土空间规划的刚性管控要求和约束性指标。

三、近期规划编制中的技术障碍

结合前期专题研究，衢州市自然资源和规划局直面城市发展中心城市首位度不够明显、多元交通体系尚未构建、公共服务设施配套不够完善等挑战，梳理了规划编制的几个技术障碍。

（一）规划底数待进一步摸清。目前三调基础成果未最终确认，数据存在不确定性，对底图制作和空间规划编制质量产生影响，也将影响三区三线的划定。

（二）相关技术标准未出台。国家和省里国土空间规划编制技术导则尚未正式出台，对于空间规划具体如何编制只有初稿意见，缺乏操作依据，作为先行编制地区，推进有较大技术挑战。

（三）上位规划要求尚不明确。上位规划同步编制，对下级城市的功能、定位要求没有明确意见；指标体系尚未建立，特别是约束性指标，如耕地保有量、永久基本农田保护面积、建设用地总规模尚未下达，直接影响到国土空间格局构建和各类用地布局。

（四）“十四五”重大谋划刚启动。各部门还在梳理重大项目的布局和空间需求，项目不够清晰。

（五）区域协同发展需要协调。在长三角一体化、打造四省边际中心城市、融入杭州都市圈的背景下，市际市域需要在更高层面上协同规划、联动规划、统筹规划。

四、工作思路与重点

衢州市区国土空间规划工作思路初步提炼为“1335”框架。“1”是紧紧围绕绘制一张蓝图的目标；第一个“3”是做到三个把握，把握中央和国家政策导向，把握省级战略政策，把握本级政府的发力点；第二个“3”即工作的三个方面，关联工作、主体工作和协同工作；“5”即五大重点：一要摸清底数形成现状一张底图；二要落实国家省市发展战略；三要坚守底线形成保护性格局；四要优化空间形成发展性格局；五要建立国土空间实施监管体系。

编制工作重点致力于解决“十大问题”：一是底线底图不确定影响蓝图绘制问题；二是落实长三角和融杭战略问题；三是四省边际中心城市能级提升与资源要素集聚问题；四是两个底线与文商农旅项目空间落地问题；五是城镇发展边界与区块增量诉求等问题；六是产业升级与低效用地问题；七是重大项目列入上级规划统筹问题；八是国土空间用途转换与空间管制问题；九是落实大花园建设和乡村振兴发展空间问题；十是规划成果数据库纳入信息平台问题。

五、进入编制攻坚期工作要点

（一）摸清底数形成底图。三调最终成果虽未确认，但可将最新三调中间成果与双评价工作相结合，通过技术转换先行制作工作底图，在编制中同步调整完善。

（二）积极做好与部省对接。虽然一些政策、指标尚未明确，但要做好相关需求研究和预判，同时与部省积极做好对接，第一时间掌握相关情况。

（三）做好同市政府的汇报。市党政主要领导需要真正将国土空间规划作为重要改革任务和核心工作亲自抓，促使各区块和各部门能同推进、共统筹，全力配合编制工作。

（四）加快推进专题研究。积极推进城市战略定位、生态和永农红线划定、产业布局和发展边界等专题研究，为空间总体规划编制提供重要支撑。

1.城市发展战略定位研究。本次国土空间规划要把握杭衢高铁开通、衢州纳入上海2小时交通圈的历史机遇，重点从枢纽交通、产业合作、生态协同等层面出发，落实融杭接沪战略，构建区域协同的交通基础设施网络布局和米字型高铁枢纽；立足国家历史文化名城的保护提升，打造国家东部后花园和边际旅游集散中心；加强中心城市与县市的统筹一体发展，加强中心城市人口集聚和开发强度，提高中心城市能级，强化中心辐射引导带动功能，真正落实总书记“打造四省边际中心城市”的重要嘱托；深度推进杭衢一体化发展和山海协作，打造“两山”理论实践区。

2.生态红线和永农红线划定研究。贯彻生态文明建设和耕地保护战略，坚持底线控制思维，形成生态要素和耕地保护优先的国土空间保护开发利用格局；深化研究重点生态功能区范围、布局与保护利用指引，构建自然保护地体系，建立连通森林、湿地、公园和保护区等的生态廊道系统，构建生物多样性保护网络；合理确定农用地保护格局，依托永久基本农田整改核实和初步划定工作，落实耕地保有量和永久基本农田保护任务，在“数量不减少、质量不下降、布局更加集中连片”的前提条件下，提出优化耕地和永久基本农田空间布局方案。

3.产业布局和发展边界研究。目前，衢州市的城乡建设用地总规模已接近“天花板”，此轮规划必须要从外延扩张转向“存量规划”；同时，为满足乡村振兴部分文商农旅项目需要，此轮规划必须要加强产业布局和发展边界把控，强化产业把关和项目准入。要分析盘活流量和释放流量，做好消化批而未供、调整用途结构谋划，通过转型升级政策扶持，鼓励企业“零地”改造，促进企业转型升级，提高用地效益；要用活“城乡建设用地增减挂钩机制”，结合乡村大花园建设要求，统筹“山水林田湖路房”，以村庄规划为抓手，统筹推进全域土地综合整治，引领村庄块状集聚整治和风貌提升，促进城乡空间要素流通，获取各项挂钩奖励指标；要积极争取机场迁建、浙赣运河、高铁和市域轨道线网等一批重大项目能纳入到国家、省重点项目，在上级计划中予以预留。