“减脂增肌”向地下要空间 ——海宁市强化土地节约集约利用

□ 海宁市自然资源和规划局 金春法 陈云海 杨 平

随着城市经济快速发展，中心城区建筑密度增加，交通拥堵、土地资源供需矛盾紧张等问题成为城市可持续发展的短板。而开发利用好城市地下空间，对节省城市土地资源、节约能源、改善城市交通、扩大城市空间容量、提高城市综合防灾能力、提高生活质量具有重要作用。在国内外不少城市，地下空间已成为可持续发展的有效途径。

地处平原地区的海宁市，较早就注重由地上发展转为统筹地上地下发展、由扁平式简单开发转为立体式高效开发，深入实施“空间换地”，鼓励一批使用功能全、开发模式新、建设规模大、投资效益高的地下空间开发利用项目，合理利用地下空间资源，提高土地综合承载能力，对城市进行有效“减脂增肌”。当前，地下空间的可持续利用已成为海宁市城市建设和节约集约用地的重要抓手。

▲海宁市首个塘桥南堍“街心公园+停车场”

一、规划统领，科学谋划布局城市地下空间

开发利用地下空间，规划是龙头，是先导，是有序合理利用地下空间的法定保障。早在2012年，海宁市就启动编制了《海宁市中心城区地下空间开发利用规划（2012—2020）》，在当时现有175万平方米地下空间的开发规模上，提出到2015年，规划中心城区地下空间新增开发量达90万平方米，开发布局以点状分布为主，初步形成具有较高文化价值和商业潜力的老城区地下综合功能区、市场区、商贸核心区、地下综合功能区，功能设施以地下步行街、地下人行通道、地下停车等交通设施和公共服务设施为主。到2020年，规划中心城区地下空间总规模达400—450万平方米，功能设施应以机动车下穿通道、人行通道、地下停车等地下交通设施和地下仓储设施为主；依托市、区级中心区和交通枢纽，积极拓展地下商业等功能设施；大型居住区、公共中心鼓励建设地下变（配）电站、地下中水设施等地下市政设施和地下仓储物流设施；在经济条件允许的情况下，根据城市需求在南北大道、海洲路、碧云路等城市主次干道规划建设综合管沟。

海宁市中心城区地下空间总体结构可概括为“三心一轴、六片区多节点”。以火车站向南至行政中心地区形成地下空间为主中心，以紫薇地下空间和市场区地下空间为次中心，以沿海洲路轨道线网形成地下空间为发展轴，结合地面开发区东区、西区、北区和马桥组团中心以及4个轨道地下站点形成多个地下空间节点，最终形成中心片区、开发区东片区、西片区、北片区、紫薇片区 、马桥片区等6个地下空间开发片区。

今年5月10日印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要统筹地上地下空间综合利用。因此，结合全市地下空间发展的日趋加快和功能日益完备，海宁市今年已启动新一轮地下空间开发利用规划编制工作，还将有机融入到当前的国土空间规划编制工作中去。

▲在建的浙江伍德服饰有限公司工业用地地下空间开发

二、监管全面，有序开发利用城市地下空间

为优化城市功能配置，合理有序开发利用城市地下空间， 2015年，海宁市根据相关法律法规和有关文件精神，出台了《关于加强海宁市城市地下空间开发利用管理的若干意见》，促进经济发展方式转变和城市可持续发展。为适应经济社会发展，及时解决政策实施中遇到的问题和不足，2018年，海宁市又出台了《关于进一步加强海宁市城市地下空间开发利用管理的实施意见》，在组织领导、规划管理、权属管理、开发利用建设管理等方面进行明确和规范。海宁市地下空间开发利用管理按照统一规划、综合开发，公共优先、合理利用，质量第一、确保安全，政府主导、社会参与，因地制宜、分类指导的原则，坚持社会效益、经济效益、环境效益、战备效益相结合。

三、确权登记，保障地下空间权利人合法权益

为规范地下空间建设用地使用权的开发利用审批、登记管理，保障地下空间不动产权利人的合法权益，海宁市制定出台了《海宁市地下空间建设用地使用权审批和确权登记暂行操作办法》。海宁市地下空间建设用地使用权以宗地为单位，可分层设立、分层登记。针对单建式地下空间，可独立登记，并注明地下建设用地使用权的空间范围，并按独立封闭的空间作为一单元进行登记；而针对结建式地下空间，待建设项目竣工并通过用地复核验收后，一并办理地下空间建设用地使用权和房屋所有权登记。

此外，地下空间不动产登记在登记簿及权利证书上注明“地下空间”，并注明土地使用权的取得方式。属人防工程的，在登记簿及权利证书上注明“地下空间-人防工程”；属兼顾人防要求的，在登记簿及权利证书上注明“兼顾人防”，并记载平时用途，其具体位置和面积由市人民防空主管部门确定。2018年10月17日，海宁市不动产登记服务中心办出了嘉兴范围内第一张地下空间不动产证。

四、政策扶持，积极鼓励引导地下空间开发

一直以来，海宁市不断加大对地下空间开发利用的政策扶持，鼓励用地单位开发地下空间，提高利用效率。2015年，海宁市提出地下空间开发实施差别化的土地价格。经营性用地其地下一层土地出让价按基准地价相对应用途楼面地价的20%确定，地下二层的土地出让金按地下一层标准减半确定，地下三层以下（含三层）可免收土地出让金；划拨用地结建地下空间不另收取划拨价；单建地下空间按划拨时同地段、同用途划拨价的20%收取。同时，海宁市还鼓励引导社会资金参与城市地下空间开发建设，对社会资金投资建设防空防灾场所与设施、地下停车场（库）、地下过街通道等地下城市基础设施和公共服务设施，给予相关税费等方面的优惠。

此外，为提升工业园区空间资源利用效率和综合承载能力，有效缓解工业园区交通拥堵和员工停车难问题，促进工业经济发展方式转变和城市可持续发展，积极引导工业用地进行地下空间开发，2019年年初，海宁市出台了《关于鼓励工业企业地下空间开发的实施办法》，规定工业用地地下空间可用于配套停车、设备用房、仓库、车间等工业生产用途，并给予了五项优惠政策。一是工业用地地下空间建筑面积不计入项目地上容积率控制指标，并免收地下空间部分的土地出让金和市政基础设施配套费；二是工业用地地下空间可进行产权确权登记、可抵押融资，但不得单独转让；三是工业企业免交易地人防费，工业企业同一宗地块内的非生产性建筑面积小于规定面积的（四街道范围内20000平方米，各镇范围内25000平方米）无需建设地下人防设施；四是新出让工业用地如进行地下空间开发的，在项目准入时享受10%地价修正，但不得低于国家规定的工业用地最低出让价；五是工业用地地下空间确权面积可100%折算计入地上建筑容积率，按照相关规定享受提高容积率奖励，特别是第二项和第四项优惠政策最吸引人，有助于企业项目前期降低土地成本，增加融资筹码。

▲海宁市首本地下空间不动产证

五、功能完备，多模式复合利用地下空间

近年来，随着海宁市城市建设和经济社会发展的快速增长，地下空间开发模式日趋多样，功能类型日益完备，既有人防工程、地下停车场，也有地下商业和正在建设中的杭海城际铁路地下轨道交通。截至今年5月，海宁市地下空间面积已达829万平方米，其中中心城区地下空间面积达558万平方米。

“地铁+地下商业”开发模式。海宁市在地下空间开发方面的一个亮点就是结合杭海城际铁路轨道交通站点建设地下商业设施，构成多种业态活跃的地下商业设施空间。今年2月22日，海宁市成功挂牌出让嘉兴首宗单建式经营性地下空间使用权，该宗地下空间位于海宁市区海州西路南侧、广顺路两侧，土地面积29亩，空间范围是以±0以下深度不大于10米的空间范围，土地用途为商业用地配套兼容社会公共停车场，地下商业容积率不大于0.7。摘牌的海宁皮革时尚小镇投资开发有限公司将打造成地下一层商业约12000平方米和地下二层车库共400余个停车位，今后作为连接杭海城际铁路站点和皮革城商业圈的重要枢纽。此外，2018年以来，海宁市已有9宗出让土地设定地下商业容积率，将建设约55000平方米的地下商业设施，盐官古城音乐小镇、杭海万朵城等项目都将实施地下商业开发。

“公建配套+地下停车”开发模式。海宁市首创“绿地+停车场”模式，即地面建街心公园，地下建停车场，合理利用土地资源，缓解停车难。如海宁市塘桥南堍地下停车场原先是一个汽修厂，如今已建成全市首个街心公园和地下停车相结合的停车场。另外，海宁市区桃园幼儿园北侧地下停车场、西山北坡地下停车场、长安公园广场地下空间开发等一批项目相继完工，提供地下车位200余个。

“工业用地+地下空间”开发模式。在政策激励和积极引导下，当前海宁市工业企业实施地下空间的势头正猛。2018年以来，海宁市省级工业园区海宁经济开发区就有6宗出让的工业用地在土地出让合同中明确要求配建地下泊位数不少于机动车总泊位数的70%。对小微企业孵化器、创业园、标准厂房等项目，都要求配建地下停车设施，缓解园区交通拥堵和员工停车难问题。位于海宁市许村镇前进东西大道南侧的浙江伍德服饰有限公司，在取得53亩土地时就规划在厂房下建一个25000多平方的地下停车，目前已建成地下空间27000多平方米。

当然，对比国内外先驱城市，海宁市地下空间开发利用还有不少问题需要综合考量和合理推进。海宁市在接下来的发展中，将综合考虑城市远景，借鉴发达国家和国内城市的成功经验，预留和控制有关地下空间，实现地下地表联动开发，缓解城市交通压力，预防“城市病”，推进城市经济社会事业高质量发展。