PPP项目融资及风险管理文献综述

张明映

摘要：PPP项目风险的管理和评价是PPP项目在实施过程中的重要环节，虽然目前在中国已经有学者开始对此方面进行了一定程度的研究，但是大多数研究还是停留在相对浅显的水平，如介绍该模式的运作等，虽然归纳总结出此类项目中的一些风险，但对具体风险缺乏系统分化，定量研究也较为缺乏。在基础设施项目和环保设施项目中PPP模式都得到了一定的应用。但由于PPP项目规模大、周期长、参与方多的特点，所以在项目风险方面凸显出比传统项目运作模式更难的控制性和不可预性。通过对近十五年有关PPP项目融资及风险管理的文献进行归纳，从PPP模式总体研究情况、PPP模式在环保领域中的应用以及土壤修复中的PPP模式三个层次，对文献进行梳理，希望能给研究人员在未来的研究中提供方向和思路。

关键词：PPP模式 风险管理 环境保护 土壤修复

一，PPP模式的研究

PPP（ Public Private Partnerships）在国内官方的解释为“政府和社会资本合作”，有些学者认为PPP在1997年被提出，是从BOT和PFI的模式发展而来，因为这种新融资模式可以应用的范围更为广泛，且特别适合丁大型基础设施项目。日前为止，PPP模式的应用开始逐渐从发达国家向发展中国家扩展，中国大陆地区白2004年就在基础设施项日融资领域开始使用PPP概念，如北京地铁四号线就采用PPP完成了项日的融资建设。此后，以王守清、柯永建等为代表的学者开始了对PPP模式系统的研究。

赵国富、王守清（ 2007）根据原有的指标体系，同时结合BOT/PPP项目的特点，希望能够建立一套包括4个一级指标和20个二级指标的社会效益评价指标体系。之后他们还在对BOT项日和PFI项目的比较中发现（ 2007）两种模式的不同在丁政府部门对项日不同的侧重点：BOT模式侧重公共设施最终的归属权，而PFI模式则更多考虑公共服务的私人提供。但本质上BOT和PFI两种项目融资模式都是属丁PPP模式的两种表现形式，并没有太大区别。

许多学者在研究中发现PPP项日中所出现很多关键问题都是因为政府方，因此很有必要对中国PPP项日中可能出现的政治风险进行分析。柯永建等（ 2009）通过对实际基础设施PPP项日的案例分析，发现政府的各项激励政策的有效性得到了私人部门的充分肯定，其中税收减免措施得分最高。但同时为了避免政府因无法履行承诺而导致项日的失败，应该对项目风险进行合理评估、各项激励政策也应合理。黄腾、柯永建等（ 2009）通过对英国、澳大利亚和中国香港的PPP政策进行分析，并同中国大陆的PPP政策进行比较，发现虽然英澳港三地均没有对PPP进行专门的立法，但都有自己专门的PPP政府管理咨询机构，而大陆则相对比较混乱，因此建议政府某一特定部委对PPP项目进行专属管理。

亓霞、柯永健等（ 2009）从失败和出现问题的视角，对中国PPP项目进行案例分析，归纳出包括法律变更风险、审批延误风险、政治反对风险、不可抗力风险等在内的十三种主要风险，得出一个项目的失败往往表现为多个风险的组合作用的结论。盛和太、王守清等（ 2012）在对某民营企业投资的污泥处理BOT项日出现的争议进行分析时发现一系列风险，如公共部门协调能力、费用支付、项日变更、技术创新及过程控制、费用计算方式等。

Tingting Liu， Yan Wang， Suzanne Wilkinson（ 2016）通过建立中国PPP项目的大型数据库，从区域差异、行业、投资者和合同类型等方面探讨了PPP项日的时空演变。他们发现中国PPP项目经历了随时间序列、空间分异和应用悖论四个阶段的波动特征。

Timothv Beslev.Maitreesh Chatak（ 2017）在研究中提供了一个典型的公共产品需要不同投入的模型，这就增加了伙伴关系利用不同各方的比较优势的可能性。他们主要研究了非政府组织在公私合营项日中的作用。在过去的几十年中，发展中国家的非政府组织越来越多参与到各种公益和服务当中，这种非盈利性的非政府组织很适合此类框架。

LiYaning Tang， Qiping Shen， SkitmoreM（ 2013）在研究中指出近年來，越来越多的学者开始综合运用多个知识领域的工具对PPP进行集成研究，包括效率问题、成功因素分析、优势与制约研究等，集成研究开始成为又一个研究热点。 翟永威（2016）基于政府部门的角度，针对特许协议谈判阶段的风险构建了PPP项日风险分担模型。在对单一承担主体的风险进行分配时，构建风险分担指标体系，通过项日专家及各方代表打分。通过灰色关联分析法确定每一参与方与理想风险承担方的关联度，采用几何比较来反映各因素变化特性。

Zhe Cheng，Yongjian Ke（ 2016）在研究中发现公私伙伴关系的成功在很大程度上取决丁招标过程的绩效。他们通过比较分析影响中澳两国PPP招标有效性和效率的关键因素，确定了支持实施公私伙伴关系招标的14个关键因素。Ric：hard Burke，Istemi Demirag（ 2016）的研究显示，风险的分配、转移和管理对利益相关方进行项日的质量产牛了影响。他们通过深入了解采购当局在爱尔兰公路公私伙伴关系中使用的利益相关双方管理战略，以管理其复杂的利益相关方关系。有一些证据表明，负责分配风险的公共部门机构之间存在着合作关系。

随着发改委、证监会等部门发布对PPP项日的资产支持专项计划，有关PPP项目资产证券化的研究也开始进行。星焱（ 2017）在研究中总结出“PPP项日周期与现有ABS产品设计不匹配”“基础资产标准化难度大”“多数PPP项日的信息不透明部分”是中国PPP项日资产证券化过程中的主要问题。并且对资产证券化过程中“社会资本借机“甩包袱”“收费权抵质押与证券化之间存在法律风险”“破产隔离效果有限阻碍市场交易”这些主要风险进行了分析。褚晓凌、刘婷等（ 2017）建立的多元线性回归模型对PPP-ABS利差定价的关键因素的实证结果显示，证券的信用评级、发行规模、到期期限和发行年份均对利差具有显著性影响，基础设施项日的收益风险也会对PPP-ABS产品的利差产牛显著性影响。

C;raeme Hodge，Carsten Creve. Anthony Boardman（ 2017）表示如果从过去的经验中学习，购买力平价可以成为世界各地基础设施发展的一个整体部分。同时还得出结论，PPP模式如今不仅提供了多种可能性，而且还需要更多的公共政策的检验。Caivun Cui，Yong Liu（ 2018）的研究支持他们的观点，他们通过回顾现有的购买力平价研究，探讨PPP基础设施项日研究的现状、趋势和差距。最终他们得出了与基础设施公私伙伴关系项日相一致的六个主要研究专题。研究差距和研究方向可作为研究人员和从业人员开展下一代公私伙伴关系研究以支持基础设施发展的动力。

二、环保领域的PPP模式研究

朱同同（ 2016）通过研究文献和分析具体实例，使用定性和定量相结合的分析方法，识别评估出了影响污水处理厂PPP项目投资回报的45个风险因子。同时结合实际，按照风险分担原则整理提取出32项社会资本需要加强关注的风险因子。之后运用CAPM和WACC方法，系统地构建了项日投资决策模型，以测算污水处理行业的基准收益率水平。

雾霾污染越来越成为我国空气污染中的重点，因此对丁雾霾的PPP模式治理研究也开始出现。孙艳丽等（2015）通过构建双方非对称博弈模型，建立基丁双方群体的进化博弈动态演化模型，计算PPP项日公私双方的期望收益，并确定非对称博弈结构演化特性改变的阙值。通过对政府和社会资本博弈方的分析，认为政府应该加大激励力度、提高公信力，根据市场情况相机决策。

PPP模式环保产业基金与一般资本市场的纯金融基金有所不同。主要在以下几个方面：基金选取标准、范围不同;收益来源不同;管理、運营的目标不同;管理的模式不同。纯金融基金主要考虑项目的收益最大化，而PPP模式环保产业基金更多的还要综合政府的环境公共服务需求和私人部门的盈利需求。

蓝虹、刘朝辉（ 2015）在研究中指出我国70%以上的环保资金来源丁政府或公共部门，这就使政府出现了很大的财政压力，所以环保部联于各金融监管部门推出了绿色金融系列政策，以引导社会资本进入环保领域。之后蓝虹、任子平（ 2015）指出可以通过建构以PPP环保产业基金为基础的绿色金融创新模式来解决此类项日融资困境的问题。 李建强、张淑翠（ 2015）的研究显示PPP模式环保产业基金不仅只是做项目的融资，同时对项日的建设和运营也有涉及;对丁项目的利润水平也不完全同定，经常在高利润项日中捆绑一些低利润项日。而在PPP环保基金中设立SPV，可以将政府资本和社会资本融合，有效实现项目全生命周期的风险分担和利益共享，从而有力保障绿色融资的可持续性。 房引宁、蒋丹璐等（ 2017）在研究中通过计划行为理论，从决策者的主观意愿角度出发，构建结构方程模型以研究环保类上市公司在PPP模式下的流域治理意愿。实证结果显示行为态度、主观规范、直觉行为控制这三个变量对丁决策者参与意愿均产牛显著正影响，且作用依次增强。之后他们（ 2017）对环保类上市公司的高管进行调研访谈，建立有序Prohit模型来研究流域治理的PPP政策满意度及其影响因素。发现高管对政策满意度、项目运营机制完善程度以、政府部门信任程度的评价都普遍较低;之后又加入个人特征、公司特征等控制变量，结果显示招投标过程规范度、承诺与责任分担的合理度、高管对政府部门的信任程度对政策满意度均有正向影响。

郁佳琪等（ 2017）认为鉴丁我国现阶段环保产业的情况，以及其具有的正外部性和政策依赖性的特点，政府应当在我国环保产业投融资中始终发挥主导作用。目前我国的环保产业融资渠道主要集中在三个方向，即商业银行贷款，债券融资和股权融资。在环保PPP项目中，项日本身流动性较低，但是资产证券化却具有较强的流动性，因此环保产业PPP资产证券化融资也是未来一个可行的方向。

三、土壤治理中的PPP模式

在环境污染的治理中，土壤污染的治理也是非常重要的一个部分。土壤修复治理具有明显的公益性特点，一般情况下社会效益较大而经济效益不足，而且此类项日在建设初期需要的投资额十分巨大，仅仅像传统基础设施类盈利性项日一样通过运营中的收益弥补投资支出基本无法实现，因此拓宽土壤修复项日的融资渠道显得很有必要，比如让私人资金参与土壤污染的修复。蓝虹、马越、沈成琳（ 2014）表示土壤修复应坚持“污染者付费”的基本原则，而政府性资金可以补充“污染者付费”原则的市场失灵。在我国“污染者付费”由于多种原因导致难以完全承担全部土壤污染治理费用，因此可以通过建立政府性信托基金的方式，使其作为土壤修复政府性资金。高彦鑫、王夏晖等（ 2014）等也在研究中借鉴美国超级基金制度和英国“棕地”政策的资金管理制度经验，构建了适合中国土壤治理和修复发展现状的资金框架。他们认为可以建立以市场基础于段、政府财税政策补贴、社会资本多方参与的资金运作模式。伍春晖、罗小兰（ 2016）在研究中提到可以南在项目中由政府和社会资本方共同组建特殊日的公司SPC（ SpeciaIPurpose Company），通过协议设定框架，让SPC参与到土壤修复PPP项日的各项环节中。但是项日在短期内社会资本方可能无法获得太大收益，甚至会出现亏损，因此需要政府部门对其进行一定的补贴以控制经营风险。对丁耕地修复，盈利模式决定的PPP模式能否得到执行的根本。他们建议建立以美国的超级基金计划为参考的土壤修复信托基金。

为了解决PPP项日过程中，政府和私人企业双方合作过程中的低效率，范利军、戴亚素、赵沁娜（ 2015）通过对传统棕地治理融资模式进行研究分析，认为可以尝试将PIPP融资模式引入棕地治理板块，并从主体参与的驱动力、形式、盈利能力三个方面探讨棕地治理融资模式的运行机制、构成要素。王文坦、李社锋等（ 2016）认为在土壤修复技术工程的商业模式上，土壤修复资金主要来源是“谁污染，谁治理”“准收益，谁治理”“政府出资”。薛涛（2016）在对重金属污染治理的研究中引入了八维变量分析，分别从资产条件、项日条件、经营条件3个方向对投资强度、资产沉淀性、资产变现等八个变量展开研究，认为我国重金属污染主要在水体污染和土壤污染两个方面。

董战峰、璩爱玉等（ 2016）指出日前我国土壤污染修复治理领域资金缺口还很大，中央财政资金仅有300亿元的投入。尽管2016年新增专项资金超过90亿元，但与需求间仍存在较大差距，因此形成稳定PPP的收益回报机制和现金流是建立有效融资模式的关PPP键，也是土壤污染修复与治理领域创新运模式的关键所在。提出创新绿色金融政策机制支持土壤污染修复与治理，并认为土壤污染专项治理债券也是未来在土地污染治理方面可以尝试的选择之一。同时他们也指出“制度环境不具备、市场机制不到位、融资机制缺失、土壤修复项日投资回报率普遍偏低，无法有效调动社会资本进入”是土壤修复与治理融资领域目前的主要困难。之后伍春晖、李莉（ 2017）对土壤修复资金的可持续性进行了分析。首先明确各参与方的利益，使政府、社会资本、政府引导基金各方都能在PPP项日效益最大化的情况下各自获益。其次在土壤污染修复项目保障投资项目资金安全，控制风险。最后在修复土壤污染项日过程中，创造土壤污染修复项日的可持续收益。

陈婉玲，曹书（ 2017）在对政府与社会资本合作模式的利益协调机制的研究中，引入类型化、二元化等研究方法，以基本利益关系为分析框架，对PPP基本利益关系的形成过程、异化过程、协调机制的建构过程展开论述。并构建以制度保障、契约与非契约约束和自我控制为核心的“三位一体”利益协调机制。

2018年上半年的PPP项目库清理是中国PPP项日融资规范化的开始，预计未来像之前几年爆发式的增长可能性不大，取而代之的是PPP项曰整体质量的提高和实施的稳步推进，这对中国PPP的总体发展是有利的。

通过对国内有关土壤修复PPP项目研究文献的梳理可以发现，我国的土壤修复治理尚处丁起步阶段，但是从国家到社会各个阶层，土壤问题已经越来越受到重视。从国家层面来看，白2008年以来至今，10年内颁布了26条有关土壤治理的法律法规;从社会层面来看，越来越多的环保企业开始出现，开始加入土壤修复的行列。但就整个大环境而言，土壤修复资金缺口依然非常巨大，因此需要社会资本的注入才能使T程项日完整。未来随着中国PPP项日实施的规范和成熟，如果能够解决和处理好土壤修复与治理融资过程中的几个重点和突出问题，相信土壤修复治理的PPP模式会是一个解决土壤问题的有效方法。

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