耕地修复的挑战与市场化路径选择

张智楠　陈小桂+　张文利

[摘 要] 各种有关土壤污染的公共安全事件为土壤修复工作带来了机遇，而耕地修复是其中最为薄弱的领域，面临着技术与操作层面、市场层面及制度环境等诸多挑战，而市场化机制是解决这些问题的根本出路。多元化市场平台建设、PPP模式的推广、供应链金融的介入及土地股权化与产业化经营融合等市场化路径，是解决目前耕地修复领域存在的技术、资金、商业模式等主要问题的有益探索。

[关键词] 耕地；土壤修复；市场机制；路径

[中图分类号] F470 [文献标识码] B

一、引言

2013年湖南的镉大米事件及2016年江苏常州外国语学校的毒地事件等系列涉及土壤污染的公共事件引起了社会各界的极大关注，根据环保部和国土资源部公布的调查数据，全国土壤总的点位超标率为16.1%，主要涵盖工业污染场地、矿区及农田等区域类型的污染，其中耕地土壤的点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅等重金属污染及滴滴涕、多环芳烃等有机污染。在此背景下，土壤修复工作逐渐被列入了各地各级政府的施政内容。从目前的进展情况看，工业污染场地及矿区污染这两种类型的修复相对容易开展，技术相对成熟，投资回报率可观且周期更短，商业盈利模式也更清晰，而农田的修复却面临极大的挑战，且事关广大居民的食品安全及健康，亟待探讨有效的应对策略。

二、耕地修复的现状与面临的挑战

近些年来，在中央和地方政府的推动下，土壤修复在全国各地逐渐开始了试点，尤其是集中于受工矿企业污染的周边区域、特殊地质环境的区域以及湘鄂皖赣区域、长三角及珠三角区域等耕地污染严重的省份。各地的一些示范项目也积累了不少的经验，例如湖南长株潭地区土壤修复国家示范工程、广西环江毛南族自治县大环江流域重金属治理工程、江西贵溪九牛岗示范工程、广东汕头贵屿示范工程及甘肃白银市示范工程等，在修复技术、工程施工、评估检测、项目运营等多方面进行了有益的探索。2016年5月国务院发布了简称“土十条”的《土壤污染防治行动计划》，让土壤修复产业的发展及各地修复项目的开展进入了快车道。但我们应该看到，这些示范性的修复项目实施过程中也暴露出各种各样的问题，而不是如当地政府及承包企业所宣称的那样成功，这值得各界去反思与思考下一步怎么去调整策略，而不是被误导。从目前已经开展的示范性修复项目及该行业的产业形态来看，耕地修复至少在以下几个层面面临着突出的问题及挑战。

（一）技术与操作层面亟待探索

1.技术不成熟及缺乏标准。首先，进行耕地修复的一项先期工作就是对土壤污染情况的调查摸底，目前环保部与国土资源部发布的土壤污染情况调查结论，其点位数据的采点来源并不密集。事实上每几亩地的不同区块都有可能存在较大的差异，因此需要做更为细致密集的抽样检测。然而，目前的检测技术尚不成熟，且检测成本过于高昂，无法做到细致密集的检测，导致后续工作无法展开，或者导致无谓的修复或漏修复。国外的经验表明，检测成本占修复领域产值的百分之二三十，但却可以避免更大的浪费。其次，目前国内外涌现了各种花样繁多的修复技术，例如采用石灰法、植物修复法、电极吸附法、客土法、化学试剂提取法、微生物法等，但总体上缺乏成熟性及标准化，也未形成广泛的推广应用价值，这成了导致耕地修复进程缓慢的一个重要原因。

2.修复目标不科学。受到前些年“镉大米”事件的心理冲击，对于耕地的土壤修复，包括政府和修复企业在内的社会各界都把焦点集中于重金属，各个示范性耕地修复工程项目把降低重金属在土壤中及农作物中的含量作为修复目标。这其实在修复目标上就出现了方向性的缺陷，等于是把土壤修复完全等同于污染治理工程。土壤修复应该站在农业生产可持续发展这个角度看，土壤本身是一个复杂的生态系统，包含各种微生物及元素形态，这些是确保农业产量与质量的关键。土壤的根本价值在于其农业生产功能，除去耕地土壤中的重金属只是保证其农业生产功能的某一个方面，其主要价值在于确保食品安全，但是农业生产不仅关注食品安全，还重在确保阻止当前普通存在的土壤生产率下滑，所以目前诸多示范性工程往往可能只是解决了重金属的问题，但却没有改善恢复土壤本身的生产功能，甚至恶化了原有的土壤生态及相应的生产价值。其次，每个区域的耕地形态不一，产生问题的根源也多元化，以及该区域耕地未来的经营规划都有差异，因此在确定耕地土壤修复目标时，应该采取分级分类进行修复目标的确立及相应的后续安排。目前在各地的修复项目中，存在一个普遍的问题是制定一刀切式的单一修复目标。土壤修复是一项综合性的治理工程，目标是否科学事关项目是否真正成功及实际价值大小，不能出现方向性的偏差。

3.项目过程存在诸多漏洞。土壤修复项目的过程涉及多个环节，项目过程各环节的规范化也是项目成功的一项关键因素。目前的修复工程在实施过程中暴露出不少问题，其一是土壤污染检测与评估环节混乱，目前许多土壤修复项目对检测评估环节采取了招标，但却普遍存在低价抢标的情况，直接后果便是检测工作十分粗燥，所得数据资料并不能真实反映土壤污染状况，更谈不上对地下水流及土壤生态系统等情况的细致了解。其二是修复过程操作不规范，由于缺乏成熟技术、过程监管缺位、缺乏公开透明性、施工单位及人员资质不足等原因，导致修复过程偷工减料、二次污染等情况频发。其三是验收环节不规范，验收缺乏统一的国家或行业标准，也缺乏较为专业的评估专家，且所聘请的专家往往仅是污染治理方面的，难以对包括生态恢复情况在内的修复效果进行综合评价。尽管国务院相关部委及某些地方政府制定了一些项目过程的技术导则及标准，但整体上尚不完善及成熟细致。

（二）土壤修复市场尚未真正成型

1.市场供给不足。土壤修复是一个新兴的环保产业，目前正处于快速增长期，从业企业从2010年的几十家快速增加到2016年的上千家，从数量上看出现了爆发式的增长，但这些表象并不能掩盖该行业供给不足的问题。这种供给不足体现在三个方面，首先从修复企业总体的供给能力看，相对于庞大的潜在市场需求，存在较大落差。其次，从产业链来看，修复行业产业链涵盖土壤调查与评估、健康风险评估、技术研发与设备制造、药剂与材料研制、工程运营管理、过程监测与服务、验收评估等各环节领域，其中有不少领域严重缺乏足够多的从业企业及人员，还没有形成完善的产业链体系。其三，尽管有越来越多的企业加入该行业，但是投机性、非理性进入及不合格进入的情况较多，行业整体上缺乏兼具成熟技术及项目实施经验的优质企业，政府的行业进入规制体系还未健全。

2.有效需求比例不高。据国土资源部的调查数据显示，在目前20.25亿亩的耕地面积中，达到中度和重度污染的耕地约为5000万亩，因此土壤修复的潜在需求十分庞大。然而也应该认识到，这只是客观上的需要，而土壤修复市场真正经济意义上有效需求的产生必须具备两个前提条件，即有修复的主观意愿及足够的资金支持。目前土壤污染的具体状况还没有做到细致调查，老百姓尤其是农村地区居民还未形成足够的认知，地方政府也没有强烈意识到解决这个问题的紧迫性，也对于这项不能在任期内取得成效的工作缺乏足够的行政意愿。另外，最关键的问题还在于资金来源，政府财政无法长期承担这项巨大的开支，这也是土壤修复面临的最大挑战，因此土壤修复市场实际的有效需求量远没有部分媒体及研究人士所宣称的上万亿市场规模，而缺乏足够的需求规模或规模扩张缓慢也将不利于行业的快速成长。

3.商业模式不成熟。尽管各地开展了不少示范性的土壤修复项目，但都是处于摸索阶段，耕地修复的商业模式更是没有可参照的范例。城市污染场地的修复相对容易开展，可以考虑引入房地产商，将土地修复与后续开发结合，并且国外已经有不少的成功经验可供借鉴，例如美国和英国的“棕地”修复模式。与之对比，农村土地缺乏足够的商业开发价值，难以吸引房地产商等投资者的关注，所以目前更多是依赖政府治理的模式，而真正商业化的市场交易形态只有零星的存在。

4.第三方合作不足。在土壤修复市场，供需双方的不足及其交易模式存在的缺陷也与第三方的合作不足有关联。资金缺乏、技术不成熟、商业模式未成型是土壤修复所面临的主要挑战，表面上这些问题是土壤修复服务交易双方的自身问题，但是技术的创新与应用、资金的筹措及商业模式的探索却都有赖于第三方的介入与协助。例如拥有修复技术研发实力的科研院所需要开展修复技术实验的场地及将其成果转化，银行等金融机构及各种社会资本如何被引导进入土壤修复市场，其他领域的企业如何与修复企业融合来形成有效的商业模式，这些需要一定的机构及机制搭好桥梁，发挥好这些第三方的作用。

（三）制度保障不健全

1.土地制度待改革。建国以后，我国土地制度历经宪法修正及法律规章的多次调整，在现行的土地制度安排下，城镇土地一级市场实行了国家垄断，农村土地市场则被关闭。这种制度对目前的土壤修复也构成了影响，土壤修复企业只是单纯地获得政府的采购而从事修复工作，收益仅来自于政府的支付，并不能从修复好的土地中获得后续的商业利益。对于农户而言，土壤的修复意味着农业种植的暂时中断，时间可能长达几年以上，期间的收益损失只能依靠政府的财政补偿，而且修复好以后的土地短期内可能并不能给农户带来收益上的明显增加。这些情况会导致原本财政吃紧的政府在治理土地方面降低投入意愿，也导致修复企业难以形成更好的商业模式，而农户也缺乏足够的意愿进行土壤修复，致使供需皆不足，整个市场规模扩张缓慢。因此有必要改革现有的农村土地制度，对耕地产权进行裂解配置，让修复企业、政府、农户及其他相关方获得多赢的结果及产生更强烈的动机，在不触碰耕地保护红线前提下，为土壤修复创造便利。

2.行政制度未契合修复工作。首先，土壤修复是周期比较长的工作，美国纽约州拉夫运河的修复过程长达24年，国内一般的土壤修复项目也至少需要三五年以上的时程，而真正衡量修复项目是否真正成功还需要多年的验证时间。与此对比，政府行政官员的任期有限，且可能面临频繁调动，因此出于政绩等方面的考虑，他们往往期望在短期内能看到效果，这就在很大程度上影响了政府官员在土壤修复投入上的意愿。其次，土壤修复工作涉及国土资源、产业发展、农业、环保等多个领域，因此在行政管理上面临多头管辖的问题，到底由哪个部门去主导以及各部门如何去分工配合，这存在行政体制上的困扰。

三、耕地修复的市场化路径选择

从目前耕地修复面临的来自技术与操作层面、市场交易、制度环境等三个层面的各种挑战来看，其根本原因还在于市场机制的资源配置功能尚未得到有效发挥。土壤修复作为一种公共产品服务，并且具有外部性的特征，容易形成市场失灵，确实需要政府微观经济政策的干预，但政府的角色应该仅限于纠正和补足市场机制的作用，而非取代。因此目前虽然在各地开展了各种示范性的修复工程项目，但这种完全由政府出资推动及主导其过程的模式并没有广泛的推广价值，这些示范项目更多只是初步地研究验证某些修复技术、积累政府相关的行政经验、锻炼修复企业的项目运作能力，并从中查找各种潜在的问题，而庞大的土壤修复工作根本的出路仍然在于市场化，以企业为市场主体，遵循市场规律及依赖市场供需双方交易及产业良性竞争来解决问题。

（一）建设多元市场平台

要走市场化的道路，首先就是要形成一些能便利供需双方进行交易及从业企业开展有效竞争的专业性与区域性市场平台。借助这样的平台，需求方能根据足够的信息做出购买选择，供给方能依据市场信号优化供给，准确把握生产什么及如何生产，提供适销对路的修复技术与产品及不断改进的工程服务，第三方也能有效地介入交易过程。鉴于土壤修复工作涉及的领域、环节、形态众多，因此市场平台的建设也应该多元化。其一是针对目前示范性项目在修复目标、修复技术及工程过程等方面的不足，建设一批有关技术创新、应用、交流合作的专业性平台，籍此加快修复技术的研发、市场化应用及主流技术标准的成型与项目工程过程的规范化。其二是重点建设一些面向修复企业及需求方的交易平台，便于市场需求的开拓及产业的竞争，这可以包括省市政府主导的招标采购平台及行业性的交易市场。其三是针对解决跨行政区域土壤污染与修复责任问题，可以参照“碳汇交易”模式建立面向区域间协调的市场平台。

（二）广泛开展PPP模式的多元化实践

土壤修复属性上是一种公共产品服务，但不一定需要由政府自己来供给，而且政府财政能力也无法承担如此庞大的开支，因此引入社会资本势在必行，需要依靠市场机制及商业化模式来解决问题。PPP模式是近几十年在国外发展起来的一种公私合作形态，我国则在近几年才有大规模铺开，各地的修复示范项目工程也初步采用了PPP模式进行运作。从目前的PPP模式实践情况来看，存在不少偏差，例如仅当成是政府出资采购修复企业的服务、把PPP完全当成一种融资模式、合作形式比较单一、合作过程缺乏协调等问题。PPP模式在具体形式上是多元化的，但其核心本质类同且别于传统的公私合作关系，公私双方需目标一致，共享成果及共担风险。目前在各地的实践属于初步的探索，尚缺乏清晰的认知及成熟的模式，需要多加强研究交流及规范指导。

（三）引入供应链金融模式以完善产业链

土壤修复工作需要一个完整的产业链来支撑，涉及土壤检测、风险评估、装备制造、药剂材料、过程监理等多个环节领域的大大小小各种企业，并需要形成由大型核心企业进行分工整合的产业链结构。据业界相关人士估计，目前产业内的中标项目金额中，几家上市的环保企业占有大部分的份额。对大型核心企业的培育确有必要，但这些企业需要更多的中小企业在供应链各环节上的协作配合，目前社会各界尤其是投资者的焦点可能主要集中在前者身上，而中小企业协作体系的完善被忽略。土壤修复行业风险较大，投资回报期长，而中小企业实力较弱，经营状况不透明、不动产抵押不足，因此难以像核心企业那样获得金融机构的贷款及其他社会资本的注入。为解决中小企业面临的资金难题，供应链金融模式是值得引入的融资办法，金融机构与核心企业合作对中小配套企业进行授信，中小企业可以借助存货、应收账款及预付款等流动资产进行融资，为整个产业链的发展注入能量，解决土壤修复市场供给不足的难题。

（四）推进土地股权化及产业化经营融合

耕地修复资金的来源应该多元化，包括政府财政出资及修复企业结合金融机构融资以外，还需要探索其他来源。另外，土壤修复工作不能孤立地加以看待和解决，必须结合土地产权改革及经营方式转变，这样才能调动各方参与的积极性，推进土地股权化改革及后续的产业化经营相结合这个思路是值得去探讨和实验的。耕地无法像城市土地一样获得房地产商的青睐，因此“棕地”修复的商业模式无法在农村适用，但是可以考虑将引进大型农业公司的战略投资，由大型农业公司先出资请修复企业进行修复工作，将修复后的耕地产权进行股权化配置，由农户、集体及农业公司长期共同持股，农业公司将所有土地统一进行高价值的产业化集约化经营，农户既作为股东，也作为员工参与种植经营。这种安排一方面可以减轻政府财政负担，另一方面可以撬动庞大的社会资本投资，也使得农户从中收益，解决了土壤修复工作面临的资金困难这一最大挑战，也有助于形成适合耕地修复的成熟的商业模式。

四、结语

对于耕地修复在技术与操作层面、市场层面及制度层面所面临的种种挑战，完全依靠政府治理的模式并不可取，而市场化机制虽然不能解决所有问题，但却是庞大的土壤修复工作的根本出路，政府及各界都需要培育好市场主体，尊重和利用好市场规律，确保耕地修复获得长期稳步的推进。

[参 考 文 献]

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[责任编辑：潘洪志]