整县推进乡村建设规划方法研究——以广东乳源瑶族自治县为例

0 引言

近年来，从国家“乡村振兴”发展战略，到中央“一号文件”对于乡村发展的关注，再到“田园综合体”这种跟随特色小镇概念提出的新型农村建设，都在不断释放“乡村建设步入新时代”的信号，乡村将成为体现美丽中国、文化自信的重要区域。随着乡村建设工作全面铺开，“乡村规划”再次成为规划界乃至社会民众关注的重点。广东省在过去40年的快速发展中遗留下来一个亟待解决的问题是“农村建设”，乡村发展状况及建设水平与内陆地区存在较大差距。为此，自20世纪90年代以来，广东省开展了多轮村庄规划，旨在提升乡村建设水平（见图1）。

本文结合广东省乳源瑶族自治县县域乡村建设规划，重点探索有别于传统“县域乡村体系规划”的建设思路，为统筹县域乡村建设、实现乡村全面发展提供方法。

图1 广东省乡村规划发展历程

1 乳源乡村建设特征及存在问题

乳源瑶族自治县地处广东省北部南岭地区，山林地貌区域占全县面积的90%，属于典型的山地城市。全县自然村约1065个，由于是世界过山瑶之乡，因此众多瑶族村庄仍沿袭定居山林的生活模式，全县推动乡村建设存在较大难度。乳源县域乡村发展存在以下问题。

1）空心村问题与土地浪费严重 乳源是粤北地区人口输出大县，空心村造成土地资源的极大浪费，使村民住地散乱，村落分布面积过大，村庄外延拉长，增加了水、电、通信、道路、公用设施等基础设施的统一建设难度，延缓了农村经济的发展。

2）基础设施供给不足，村庄环境品质较差 近年来乳源县积极推动基础设施建设向乡村延伸，加大了对农村地区的投资和建设力度。然而，乳源县农村基础设施供给总量不足，除少数政府扶持建设的新农村外，大部分村庄尚未实现自来水供给、污水集中处理排放、电信网络覆盖等，村庄便民服务中心、公厕、幼儿园、健身器材等生产生活服务设施缺失。

3）乡村文化逐步消失，村庄建筑特色不再 由于乡村人口逐步外流，村民对乡村文化的保存、传承重视程度不高，对地方戏剧、民谣、手工艺制品的保护力度不足，使大量当地风土人情及传统文化习俗逐渐消亡，地方文化优势得不到发挥。

2 县域乡村建设方法探索

研究主要针对乡村建设中存在的部分村庄发展方向不明晰、乡村发展用地缺乏统筹等核心问题，提出如下解决方案。

2.1 基于发展潜力评价的村庄发展方向引导

2.1.1 发展潜力评价体系

通过建立科学的评价体系，对所有村庄进行发展潜力评价，形成分析合理、切合实际的发展思路，明晰发展方向。在评价指标选取时，遵从综合性、可比性、代表性及可操作性原则，从区位条件、自然条件、村庄规模、公共服务设施状况、发展态势、旅游资源因素等6方面建立村庄用地适宜性评价指标体系（见表1）。

2.1.2 县域村庄发展分类

根据发展潜力评价，结合村庄发展类型，将村庄发展分为基本保障、环境改善和特色营造3种类型，结合规划编制要求提出详细控制要求（见表2）。

2.2 村庄建设用地管控

随着乳源经济发展水平的提升，城镇化水平不断提高，农村人口逐步向城镇转移，乡村居民点用地管控逐步向紧凑、集约利用等要求发展。基于“刚弹结合”思路，综合考虑城镇发展、生态保护、地质隐患、村庄发展潜力、村庄服务设施建设等因素，确定乡村居民点用地管控边界和用地规模。

1）城镇建设用地范围内的村庄用地规划 县城和各城镇的拓展将周边村庄纳入城市建设，对乳源县中心城区和各镇建设用地范围内的村庄进行规划，未来将村庄建设用地调整为城市建设用地。

2）生态敏感地区的村庄用地规划 对于自然保护区、风景名胜区、水源保护区、历史文化保护区等相关保护区范围内的原农村居民点，除历史文化名村或其他确需保留的特殊村庄外，规模小于20户的村庄实行2035年远期搬迁，在保护区范围外进行异地统建；规模在20户以上的村庄鼓励逐步向附近乡镇驻地或县城集中，恢复原用地生态功能。在地质灾害易发区和重要地质灾害隐患点等危险地段的村庄，建议近期搬迁避让以确保人民的生命财产安全。

3）村庄建设用地的统筹转移 2035年村庄建设用地在2020年土地利用总体规划的基础上优化。以镇为单位，可将现状村庄建设用地与2020年土地利用总体规划的差异用地，即村庄现状未建设但规划为村庄建设用地的用地指标，在镇域范围内统筹转移，以满足部分特色营造村庄的用地需求。

3 结语

县域村庄建设规划通常被理解成“县域乡村体系规划”的升级版本，旨在将县域乡村的统筹工作从传统的行政体系分级、分层中分离开来，切实引导村庄发展、建设的思路开展及体系规划的编制，对单个村庄的建设规划、整治规划将起到引导作用。本文关于县域乡村建设的方法尚处探索阶段，部分观点仍需进一步优化，并在实际建设中被检验。

表1 评价标准与权重

表2 分类发展规划指引