统一规划体系下自然资源规划顶层设计初探

■ 沈 悦/靳利飞/刘天科/南锡康

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

1 自然资源领域规划编制情况

1.1 历史演进

以规划引领经济社会发展是中国特色社会主义发展模式的重要特征，是党治国理政的重要方式，也是经济社会发展取得巨大成就的重要原因。围绕适应中国特色社会主义制度发展要求，国家统一规划体系日臻完善。“十五”计划及之前，规划体系缺乏管理制度、规范，各类规划“各自为战”；“十一五”时期起，“三级三类”的发展规划管理体系与多规分化发展的空间规划体系共同塑造着中国的发展格局[1]；《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（简称“44号文”）的颁布，标志着“以发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑”的“三级四类”统一规划体系建立[2]。

作为规划体系的重要组成部分，自然资源领域规划体系的演进历程除了与规划体系演进历程一脉相承，也与自然资源管理机构改革历程息息相关，呈现出一定的自身发展脉络。“七五”时期及

以前，在计划经济体制下，国家要求相关部门编制行业规划，主要形式是包括生产计划、基本建设计划、物资分配计划等内容的计划“大本子”。1998年，国土资源部组建，统筹土地、矿产、海洋等自然资源管理，实现了自然资源由“分”到“统”的初步统筹；随着自然资源统筹管理和市场经济体制的逐步完善，自然资源领域规划体系得以起步发展，各自然要素、专项业务开始编制分领域的专项规划。到“十三五”时期，自然资源部组建，国土资源五年规划已连续编制了四轮，自然资源领域规划达46个之多。

1.2 “十三五”时期规划编制现状

“十三五”时期，自然资源领域规划主要包括国土资源五年规划等综合事业发展规划，国土规划、土地利用总体规划、土地整治规划、林地保护利用规划、耕地草原河湖休养生息规划等5个空间规划，地质灾害防治、信息化、科技、档案、测绘、地质调查等13个专项业务领域规划，矿产、海洋、林业、草原、湿地等27个自然资源单要素规划。46个规划中只有4个空间规划、7个专项规划获国务院审批（具体见图1）。

总体来看，自然资源领域规划在支撑社会经济快速发展，促进自然资源和国土空间的合理利用和有效保护方面发挥了积极作用；但也存在规划数量过多、质量不高、内容重叠冲突等问题，部分规划未发挥应有作用，部分规划任务以日常工作部署为主或规划并非针对市场失灵领域，不利于引导市场对资源管理的良好预期，甚至加重了社会对自然资源政策系统性、协同性的理解负担。

2 自然资源领域规划问题成因分析

2.1 缺乏具有权威性的统筹自然资源开发利用全局的规划

图1 “十三五”时期自然资源领域规划编制情况

原国土资源五年规划是落实经济社会发展目标任务的重要部署，是指导未来五年国土资源改革发展的行动纲领，是履行国土资源管理职责的基本遵循，较好地指导了国土资源部门的相关工作实施[2]。但随着自然资源管理机构实现由“分”到“统”的业务职能整合，原国土资源五年规划地位不高、衔接不畅、权威性不够的问题逐渐凸显，部门事业发展规划的定位已不能满足国民经济和社会发展对自然资源开发、利用和保护统筹部署的需求。

2.2 规划存在结构性失衡问题

一是部分领域存在规划数量多、内容重叠、以规划落实规划的问题。例如，林业领域相关的规划有全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）、林业发展“十三五”规划、全国林业产业“十三五”规划、全国森林经营规划（2016—2050年）等。测绘领域在事业发展、科技发展、信息标准化、人才发展、卫星测绘等5个方面分别编制了规划。海洋领域在海洋经济、海岛保护、海水利用、生态岛礁、海洋观测预报和防灾减灾、海洋可再生能源发展、海洋计量、海洋领域科技创新、科技兴海、海洋意识宣传教育和文化等10个方面编制了规划。

二是部分重要领域尚且存在规划空白与不足。例如，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”；然而重要生态系统保护和修复重大工程、全民所有自然资源资产保护和使用等缺乏专项部署[3]。

因此，亟需根据国家规划体系构建的要求，围绕自然资源统筹管理的“两统一”职责，尽快整合规划内容，提升规划层次，形成规划合力，增强规划权威，促进规划实施。

2.3 国土空间规划的基础作用有待进一步细化明确

自然资源基础性生产要素和空间载体的属性决定了自然资源领域规划具有发展性和空间性双重属性。国土资源“十三五”规划纲要的“以协调构建国土资源开发利用新格局”章节、全国矿产资源规划的“坚持协调发展优化矿产开发保护格局”章节、海洋经济发展规划的“优化海洋经济发展布局”章节等均是对空间格局的统筹部署。据统计，我国27个重要成矿区带与国家级自然保护区重叠面积约39万平方公里，约占重点成矿区带总面积的9%。全国267个国家规划矿区有68个与重点生态功能区重叠，占到国家规划矿区数量的25%[4]。下一步，国土空间规划如何在自然资源规划体系中发挥基础作用，应在技术规范、审查流程、实施监管、约束机制等各方面进一步明确[5]。

2.4 规划传导机制不完善导致部分规划落实不力

国家级自然资源领域规划的落实普遍缺乏规划编制、目标分解、任务和工程落实等传导路径。土地利用总体规划、土地整治规划、矿产资源规划、林业发展规划、森林经营规划、地质灾害防治规划[6]等6个规划基本实现了国家、省、市县三级全覆盖；国土规划、海洋经济发展“十三五”规划、森林防火规划、湿地保护“十三五”实施规划、国土资源信息化“十三五”规划等5个规划在省级层面实现了规划全覆盖；部分省份编制了国土资源规划、耕地草原河湖休养生息规划、全国草原防火规划、地热能开发利用规划、国土资源科技创新发展规划等5个规划；其他30个规划只编制了国家级规划，未编制省级规划。

2.5 规划期限不统一导致规划缺乏有效衔接

规划期限的设定提供统一的时间参照，影响规划之间的衔接与规划体系的协调性。现阶段，自然资源领域规划编制存在规划期限不一致的问题。例如，全国森林经营规划（2016—2050年）、耕地草原河湖休养生息规划（2016—2030年）、全国森林防火规划（2016—2025年）等规划的目标年设置不统一；全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）、全国防沙治沙规划（2011—2020年）、国家地理信息产业发展规划（2014—2020年）等基期不统一。规划期限的不一致导致各规划目标指标分解、任务部署、工程设置时间错位、各自为政，无法充分协调、有效衔接。

3 统一规划体系下自然资源领域规划顶层设计思考

落实中央加快统一规划体系建设精神，理顺规划关系，完善规划管理，提高规划质量，加快建立科学规范、运行高效的自然资源领域规划体制。

3.1 锚定功能定位，以“两统筹”落实“两统一”

提升自然资源“十四五”规划地位。《宪法》规定，国家保障自然资源的合理利用。自然资源“十四五”规划是落实生态文明建设、加强自然资源宏观管理的重要手段，是指导“十四五”时期自然资源统一调查、确权登记、开发利用和保护活动的行动纲领，是履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的基本遵循，是指导自然资源领域发展、布局重大工程项目、合理配置自然资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。按照44号文对国家级重点专项规划的定义，应提升自然资源“十四五”规划为国家级重点专项规划，报国务院审批，加强规划对自然资源领域相关规划的统筹，加强规划对国家“十四五”规划的支撑，加强自然资源“十四五”规划中重要目标指标在各级政府的传导落实[7]。

按照“以空间规划为基础”“以专项规划为支撑”和“等位规划互相协调”等要求，以自然资源“十四五”规划、国土空间规划两个规划统筹引领，落实“两统一”职责。一是自然资源“十四五”规划以自然资源为规划对象，侧重“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的履行，主要针对自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用四个关键环节进行统筹布局；国土空间规划以国土空间为规划对象，侧重“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的履行，主要针对国土空间开发利用保护、国土空间用途管制和国土空间生态修复三个关键环节进行统筹布局[8]。二是自然资源“十四五”规划对国土空间规划在指导自然资源领域发展、布局重大工程项目、合理配置自然资源、引导社会资本投向、制定相关政策等方面提供依据和支撑。三是国土空间规划对自然资源“十四五”规划在空间上进行引导和约束，在涉及空间性目标与战略时，自然资源“十四五”规划应与国土空间规划做好对接；在涉及自然资源利用的空间行为时，要符合主体功能区战略、刚性控制线约束和空间用途管制要求。

3.2 凝聚规划合力，构建两大规划阵列

按照44号文要求，报请国务院批准的国家级专项规划，由国务院发展改革部门会同有关部门统筹协调后制定编制目录清单或审批计划，报国务院批准实施。报请国务院批准的国家级空间规划，由国务院自然资源主管部门会同发展改革部门制定编制目录清单，报国务院批准实施。自然资源领域是两类规划内容交汇的重要领域，需在顶层设计中明确国家级专项规划阵列和国家级空间规划阵列，确定各类规划的定位、作用与内容范围，从而形成规划合力，构建统一的自然资源发展蓝图。

明确国家级专项规划和国家级空间规划阵列判断依据。根据中央要求，从定位来看，是否关系国民经济和社会发展全局、是否为市场失灵领域是国家级专项规划的两大判断依据，是否是特定领域（区域）空间开发利用保护的专门安排是国家级空间规划的判断依据[7-8]。从规划对象来看，是否直接以空间（或各种用地用海类型）开发、利用、保护为规划对象是空间规划的评判依据。从聚焦领域来看，国家级专项规划聚焦事关国家长远发展的大战略、跨部门跨行业的大政策、具有全局性影响的跨区域大项目；国家级空间规划聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地。

图2 自然资源领域规划顶层设计框架

构建以自然资源“十四五”规划为统筹的“1—7—N”国家级专项规划阵列（图2）。一是将自然资源“十四五”规划纲要纳入国家级重点专项规划，报国务院审批；为进一步贯彻落实生态文明体制改革的要求，建议与发展改革委、生态环境部、水利部等部委联合编制。二是为制定细化落实自然资源领域重点任务的时间表和路线图，初步拟设7个专项规划为国家级专项规划：拟保留全国矿产资源规划、全国基础测绘规划；整合海洋部门全国海洋经济发展“十三五”规划、全国海岛保护工作“十三五”规划、全国海水利用“十三五”规划为海洋经济发展规划；增加全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划、全民所有自然资源资产保护和使用规划、自然资源科技发展规划、全国地质调查规划。三是依需编制实施方案或行动计划。将“十三五”时期自然资源领域部门审批的规划，以及“三定方案”涉及的21项规划中属于各部门日常工作管理范畴，或实施期限少于3年的工作任务，确有必要的，编制实施方案或行动计划。

确定以国土空间规划为统筹的“1—3—4”国家级空间规划阵列（图2）。全国国土空间规划纲要为空间总体规划；国土空间生态修复规划、林业保护规划、草原保护规划等3类特定领域空间专项规划，自然保护地体系规划、海岸带综合保护利用规划、跨行政区国土空间规划、流域国土空间规划等4类特定区域空间专项规划为空间总体规划的两大支撑。

3.3 强化基础作用，明确空间规划约束形式

为发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，要明确国土空间规划对专项规划的空间约束形式。一是清晰空间约束要点，根据中央要求，空间规划主要在空间目标与战略部署、主体功能区战略、空间开发强度、主要控制线准入、空间用途管制等方面对其他规划进行约束[7-8]。二是探索在其他规划审批环节增添空间可行性分析或合规情况评价分析环节，将空间规划基础作用制度化、规范化。三是当其他规划实施时，若其空间行为直接或间接地与空间规划相违背，探索规划的动态调整机制。四是加强规划的空间绩效考核，探索将空间开发、利用和保护的效益作为其他规划实施评估的重要考核要素。

3.4 统筹规划管理，完善规划体系传导协调机制

形成顶层“多规协调”、基层“多规合一”的“漏斗式”传导结构。根据“由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”要求，在国家、省、市县三级层面实现各类规划的协调融合发展，在乡镇和村层面所有的规划投射到国土空间规划详细规划中，真正实现“多规合一”。在这一整体制度框架下，要进一步明确自然资源领域各规划在国家、省、市县三级中的传导机制、自然资源领域内空间规划与专项规划的衔接协调机制，以及在不同层级上自然资源领域规划与其他领域规划的衔接机制。

统一调整完善规划期限。对标“两个一百年”目标，空间规划与发展规划应相互协调，保证发展规划落地的同时，还要保证中长期的空间配置可持续发展，国土空间规划和相关专项规划统一规划至2035年，“十四五”发展专项规划统一规划至2025年。与二者不一致的规划，应针对国土空间发展规划、自然资源“十四五”规划的规划目标任务适时进行调整或修编。