论预算执行率在地质调查项目内部控制中的运用

■ 李 洁

（中国地质科学院矿产综合利用研究所,四川 成都 610041）

0 引言

一国财政是其国家治理的基本要素，财政收入主要来源于社会纳税或发行政府债券。我们社会主义国家的税收是取之于民、用之于民的。地质调查项目（以下简称“地调项目”）作为社会经济发展的基础性工作，具有极强的公益性，且一般项目周期长、投入高，不能立即形成经济效益，无法用短期市场价值来衡量投入产出，故目前地质调查项目多由国家统一组织开展，经费从财政收入中列支。

国家财政支出的科研项目，同样要遵循“预算绩效评价体系”。目前我国地调项目的评价体系已十分完备，构建了科学合理的项目支出绩效评价指标评分表，所以要科学开展地调项目，对其财政投入资源应本着节约高效、充分发挥效能的原则加强项目内部控制。资金投入管理中，预算执行率是科学管用的财务类指标，可以有效跟进项目的执行进度、确保资金投入的有效性。但在地调项目实际管理过程中，常出现重视项目自身进度、轻视财务预算执行的问题，导致项目进度与财务开支进度匹配度过低，出现集中花钱等问题。本文拟简要分析地调项目的内部控制问题，进而探讨预算执行率在内部管理中的抓手作用。

1 加强地调项目内部控制的原因

地质调查是对某一地区的地形、地貌、地质结构、矿产资源等情况进行系统性调查的一项科学研究工作。地调项目具有高度的科学性和系统性，无法在实验室多次重复实验，具有极高的实践要求。因其涉及面广，包括多种自然环境、自然资源，故而项目周期较长，且野外作业存在一定的风险。作为财政投入的公益性项目，要求进行绩效评价，以监督财政资金的合理高效利用，以持续支撑地质调查的基础性作用。

1.1 地质调查的实践性较强

地质调查工作对国民经济生活影响很大，可以说是经济社会发展的先行者。特别是对地方的建设发展、矿产资源开发利用起着基础性和决定性作用。如城市建设，必须要对当地的地质结构作全面了解，避免后期地质灾害对城市造成伤害。但地质调查工作具有较强的实践性，无法在实验室完成，且无法重复，需要有效开展过程管理，规避调查活动不到位等问题。

1.2 地质调查的周期较长

地质调查需要实地考察研究，一般调查的目标较为综合，涉及到地质、水文、矿产资源，囊括了山、水、湖、河、泽、林等各类自然资源。短期内无法完成系统的地质调查，有一些地调项目可能要跨几个年度，甚至有的要经过几代地质人的不懈努力。长周期项目对财务管理的要求更高，不是简单的结转就可以完成财务管控，需在项目实施过程中加强内部控制，严格设立阶段性目标，并对目标进行考核。

1.3 地质调查存在较大风险

地质调查一般在人迹罕至的深山旷野进行，地质工作野外考察一次都要经历好几个月，环境恶劣且生活条件较差，工作风险较大，且支付环境相对较差，缺乏票据凭证等给付条件。另外地质调查主要是通过抽样的方式开展，存在较大的不确定性，若过程管理不到位，就可能会影响研究结果。通过项目的内部控制可以加强人员管理，了解和掌握地质调查工作开展的进度和深度，规避人员、财务风险和项目成果的不确性。

1.4 财政性投入考核的要求

作为公益性科研项目，投入的是公共资源。公共资源具有稀缺性及珍贵性特征，把公共资源投入到科研项目上是为了发挥科研工作对社会发展进步的基础性作用，解决市场资金因短期收益低、投入周期长而不愿意投的问题。尽管地质调查项目短期内无法用市场价值来衡量，但财务开支管理是硬性约束，需要严格按照预算执行，同样需要接受财政项目绩效考核，促进提升财政资金的使用效率。在加强地质调查项目的内部控制及过程管理中，可以通过资金监管为项目的有效开展提供保障。

2 地调项目内部控制路径

地质调查实践性强、周期长，存在一定的风险，且项目的财政绩效考核十分严格。财政部、自然资源部要求定期开展地调项目支出绩效的自评工作，所有地质调查二级项目，都要以预算年度为周期开展预算资金的绩效评价。对于跨年度的重大（重点）项目，则按照项目或支出完成情况实施阶段性绩效评价。

地调项目管理的内部控制与财务管理的内部控制存在一定区别。项目管理内部控制管理范围更广，更加注重项目的进度，而财务管理的内部控制更加注重财务收支的合规性，以及收支流程的标准化。二者的充分结合，可以为地调项目内部控制提供指标抓手，实现财务预算执行率的科学化管理。笔者认为在地调项目管理中应注重财务预算执行管理，通过财务开支的内部管控，保障项目的有序推进，实现项目的内部控制。

2.1 严格设计项目计划，精准制定项目实施方案

完备健全的实施计划是保证地调项目开展的前提条件，因此在项目申报过程中，要更加注重项目的实施路线方案设计。在项目申报、评审、审批过程中，应把可实施性、计划的明确性列为重要的考核标准，确保项目在实施前有一个切实可行、有效指导调查研究开展的计划方案。

项目审批通过后，项目负责人应严格按照实施方案组织开展研究工作。主管部门根据项目方案定期跟进督导项目进度。原则上项目都要严格按照计划进度推进，如遇到技术性或环境条件不允许而确需调整，需要提交调整报告，经主管部门审批同意后方可调整工作计划。

地调项目的执行计划是经费开支的依托，项目怎么执行，经费就该怎么开支。做好地调项目的财务管理，首先要明确项目推进计划，其次才能根据项目实施情况合理开展经费开支。从另外一个角度来看，由于地调项目的实践性强，科学合理的经费开支应与调查研究的进度存在较高的拟合度，故通过项目经费的开支时序也可透视项目推进情况。

2.2 加强项目进度管理，注重项目的过程管理

在地调项目计划确定后，关键是要组织力量根据计划方案落实调查研究工作。具体内容由地质科学家组织开展，项目负责人不仅要在科学技术方面起到牵头负责作用，更要在组织研究、推进项目进度方面起到领导协调作用。通过加强对项目负责人的管理，强化项目进度管理，保障根据计划完成地调任务。

在项目的内部控制过程中，还要重视经费开支的管理工作。要严格遵守财经纪律，做好费用匹配项目进度的列支。项目主管单位的财务部门可通过资金使用进度，把控经费预算执行情况。同时科技部门通过项目报告、预算执行率的变动情况开展进度管理工作，加强地调项目管理，化解因野外作业项目进度、经费使用把控不便等问题。

2.3 重视经费预算执行，确保经费使用高效合规

虽然地调项目中的科学技术方面有专业的科研人员实施，但项目的组织实施也需要服务支持。特别是项目的财务指标数据，作为项目内部管理的重要指标，同时也是国家财政支出的绩效指标，在条件允许情况下应匹配专业人员给予支持，通过经费预算执行管理，确保经费合理合规使用，确保财政专项经费的支出达到预期目标。

目前，地调项目的预算管理主要是在项目进展的各节点有具体要求，但对预算执行率的连续管控不足，且存在孤立使用该指标的问题。建议加强预算执行率指标的运用，从经费开支的角度，强化地调项目管理，形成科研与财务相结合的项目管理策略，确保按研究计划列支费用，避免“集中花钱”“突击花钱”，在加强经费管理的同时，可跟进项目开展进度，实现国家财政支出的社会效益与经济效益。

3 发挥预算执行率在地调项目内部控制中的效能

加强地调项目内部控制，能有效保障地调项目成果质量，提升国家财政资金对地调事业投资的经济效率、社会效率，提高地调工作对探矿找矿的基础性作用，使其对国民经济建设做出应有贡献。在具体地调项目中如何加强内部控制，从项目管理角度来看已十分成熟，但财务管理一直被作为辅助性、支持性的工作，在地调项目的内部管理中应发挥的效用还不够，存在项目管理与财务管理未能充分结合的问题。为加大财务管理工作对地调项目的支持力度，加强对地质调查专项资金的监管，确保科研资金合法合规使用、高效产出，同时发挥预算执行率管理对项目内部控制的作用，强化地调项目的内部管理，结合工作实践提出以下建议。

3.1 实施地调项目生命周期管理

把财政资金作为项目实施的重要资源，嵌入到地调项目生命周期的全过程，在项目申请、项目审批、项目执行、中期检查、项目结题各个环节，把资金管理作为项目管理的重要内容，把预算执行率作为项目内部控制的重要指标。把好申请与结题关，提高财政投入资金的预算精细化水平，借鉴其他同类型项目的资金使用及分配情况，避免出现超出实际开支的超额预算或者低于实际开支的短缺预算。在项目推进过程中，严格执行项目计划和财务开支计划，如确需调整，应及时申报，获批方可进行调整。项目管理机构及其财务管理机构实施项目跟踪管理，实时跟进项目进度，做好项目异常情况的跟进处理工作。

3.2 项目执行主体加强项目经费的预算执行率管理

地调项目的负责人作为直接组织者，不仅要管理项目技术事宜，也要注重经费预算执行率管理，学习必要的财务知识，掌握财经纪律，合规合法使用项目资金，同时要避免突击开支，或者过低的预算执行率。通过科学高效的项目内部控制，实现经费开支与项目进度基本匹配，充分发挥财政资源对地调项目的支撑作用。

3.3 在开展项目审计过程中重视项目预算执行率指标的运用

预算执行率的整体情况能够印证项目实施开展情况。在开展地调项目审计时，除重点审查预算执行率总体指标外，还要关注项目整个周期中预算执行率的时点值、累计值情况，从数据指标中发现项目进程中的有关线索，实现精准审计评审。通过项目审计的监督功能，有效督导项目负责人加强项目管理，严格遵守项目内部控制规则，确保项目高效开展、资金合规合理使用。

3.4 在地调项目结题过程中实施科学全面的绩效考评

作为公益性项目，地调项目成效的估算难以用市场方法来衡量，但其又是城市建设、矿产利用的基础性工程，有些重大地调项目更是“利在当代，功在千秋”。尽管存在成效评估较难的问题，但项目的组织单位根据合同约定将项目经费拨付项目承担者，就需要获得调查成果。项目承担者须按合同要求，准时高质提交项目成果。对项目成果要进行科学的绩效考评，不仅要从科学研究的成果上开展考核，也要从其资源效益、社会效益和环境效率等角度开展定量、定性考评。在考核过程中同时应重视财务指标的评价，重点评估项目投入资金的使用时序分布、项目分布情况，通过项目进度、预算执行率等指标考察其内部控制情况，确保地质项目按规定内容、根据科学调查的要素开展，提升地调项目成果的整体水平。

4 结语

地调项目与其他科研项目存在一定差别，有其自身特点，给项目管理及项目成效评价带来了较大的挑战。地调项目内部管理存在一定的特殊性，无法借鉴实验室环境下的科学实验管理。笔者认为通过财务管理中的预算执行率管理，能对加强地调项目的内部管理起到纲举目张的效果。建议在地调项目监督及内部管理过程中把预算执行率作为重要的管理指标，并将该指标与其他项目评价指标有机结合，构建地调项目全过程内部控制的指标构架。