制约增殖放流工作高质量发展的问题分析与对策建议

文/涂忠 卢晓 董天威 信敬福

现代渔业发展进入新时代，我国增殖放流工作面临新的发展形势。本文系统分析了目前我国增殖放流工作中存在的主要问题，结合工作实际，有针对性的提出了创新制度规划体系、供苗机制体系、技术保障体系，创新资金保障、监管机制，创新打造大养护、大放流格局等建议与对策，以期进一步提高增殖放流综合效果，促进我国增殖放流事业转型升级和高质量发展。

增殖放流是国内外公认的养护水生生物资源最直接、最有效的手段之一，是实现乡村生态振兴和水域生态文明建设的重要举措，是践行习近平生态文明思想的具体实践。2006年，国务院印发《中国水生生物资源养护行动纲要》，增殖放流发展步入快车道。经过十多年的发展，增殖放流活动逐步由区域性、小范围发展到全国性、大规模的水生生物资源养护行动。

目前，我国已是世界上资金投入、放流规模最大，社会支持度、参与度最广泛，放流效果最显著的“放流大国”。据不完全统计，“十二五”期间，全国共投入增殖放流资金近50亿元，放流各类水生生物苗种1583.5亿单位，放流物种数量近200个，并取得显著的生态、经济和社会效益。在我国增殖放流事业快速发展的同时，现代渔业发展进入新时代，增殖放流工作也面临一些新情况、新问题，在很大程度上制约增殖放流事业高质量发展，下一步应坚持问题导向、目标导向，开拓创新、顺势而为，进一步促进增殖放流转型升级提质增效，开拓新时代增殖放流事业新局面。

一、我国增殖放流工作存在的主要问题

（一）增殖放流的法律地位和战略地位还不高

增殖业作为现代渔业五大产业之一，是水域的“植树造林”，但与陆地“植树造林”的法律地位和战略地位相差很大，《森林法》对植树造林单章阐述，而现行《渔业法》中有关增殖放流的条款和规定却很少，增殖保护区建设、放鱼日设立、增殖站地位、放流生态安全、社会放流放生监管与处罚等法律条文均空白，相关实践成果亟需法律固化，法律法规的缺失导致重视程度不高、行业监管缺位、公众参与度不大等问题。

（二）多元化资金投入长效机制尚未建立

近年来，国家和地方相继实施了涉农资金统筹整合政策，相关放流资金均被整合为涉农资金，因增殖放流为非约束性指标，且渔业资源具有移动性，工作显示度不是很高，故各地政府积极性不高，资金缩水严重，资金已成为制约放流事业加快发展的短板，如山东省2019年度涉农资金仅为2018年度的一半，放流规模很难持续壮大，2020年全国放流“400亿单位”的既定目标恐难实现。此外，水生生物资源生态补偿制度尚未建立，生态补偿的标准、办法、机制等制度体系亟需构建。违法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼在海南、舟山、青海等地虽有尝试，但未全面铺开，尚有潜力可挖。

（三）系统性、整体性、协同性的大养护格局亟待建立

水生生物资源养护是一项十分复杂的系统工程，宏观上陆海统筹、以陆定海，微观上需海洋牧场、增殖放流、保护区等综合养护措施相互配合、同向用力方能见效。重放流，轻监管，常年放，一直捕，连续数十年开展大规模增殖放流，但渔业资源未实现根本上的好转。捕捞强度居高不下，短期海洋伏季休渔也仅是增加捕捞量，一旦开捕，养护成效往往就损失殆尽，亟需加强顶层设计，完善延长保护期、建立增殖保护区、改革渔具渔法、建立渔船强制赎买报废制度、实行限额捕捞等相关制度，并强化政策的系统性、整体性和协同性，才能形成最大养护合力。

（四）全民广泛参与的大放流格局还未成形

一方面，从2015年开始，全国合力打造6月6日“放鱼日”品牌，社会参与度不断扩大，取得了良好社会反响。但从整体上看，增殖放流的整体宣传力度还不够，部分地区仍各自为战、单打独斗，尚未形成整体宣传合力。另一方面，近年来社会放流放生风生水起、蔚然成风，尤其广东、福建等部分南方省份放生文化氛围非常浓厚，部分地区社会放流放生规模甚至超过政府放流规模，但多数民众不了解增殖放流的基本知识，无序盲目放流放生现象依然突出，存在较大生态安全风险。

（五）放流苗种政府采购不符合放流实际

根据《政府采购法》的有关规定，增殖放流苗种必须依法政府采购，但从具体操作来看弊端颇多，一是多数适宜放流物种因无养殖市场，竞标者无预期，不知能否中标，不敢贸然生产，结果导致无苗可放或买苗放流现象，而买苗又会引起种群污染、疫病传播、成活率降低等问题，此类问题在淡水放流中更是突出；二是低价中标，存在以次充好等现象；三是供苗单位确定较晚，渔业主管部门无法从亲本阶段对苗种生产各环节进行监管；四是招标时限较长，公开招标需1个多月，常贻误最佳放流时机，影响项目实施质量。2006年以前，山东省直接通过设立渔业增殖站来进行苗种供应，育苗企业有生产预期，但增殖站的法律地位较低，近年来也需按规定履行政府采购程序，有时存在“压苗待标”现象，部分物种高死亡率严重影响了放流效果。

（六）增殖放流项目监管还存在一些难点、堵点、痛点

一是种质安全监管较困难。《水生生物增殖放流管理规定》对放流种质有明确规定，但具体实践层面无有效监管手段，因多数物种无种质鉴定标准，种质鉴定时限长、费用高等因素，种质鉴定基本未开展，尤其现阶段多数是放流前通过政府采购确定供苗单位，供苗单位明确时前期育苗工作已结束，更无法进行有效种质管控。二是验收监督机制需完善。有时存在层层验收、层层监督等现象，如江苏省部分地区每次放流涉及领导小组、监督小组、技术小组、渔民代表、公正人员等多方参与四五十人，增加了基层负担；部分渔业主管部门人员不足，经常需临时抽调人员参与项目验收，而抽调人员多经验不足，又无系统培训，项目验收存在不规范现象。

（七）增殖放流的科技支撑力度依然不够

增殖放流是一项十分复杂的系统性生物工程。近年来，我国增殖放流投入逐年加大，规模不断扩大，但尚未安排专项资金就一些共性问题开展精准科技攻关，缺乏科学、系统、长周期的研究，水生生物资源底数不清，基于生态系统修复需求的放流模式、基于种质安全保障的风险防控体系、基于最优增殖综合效益的放流技术体系、基于放流效果评价的对策优化机制等尚未完全建立，增殖放流的科学性、安全性、精准性有待进一步提升，这一点与日本等先进国家差距较大。

二、创新我国增殖放流工作的意见建议

下一步，应坚持问题导向、目标导向，找准定位、提升站位，开拓创新、担当作为，全力打造多部门联动的大合唱格局、全民参与的大放流格局、统筹推进的大养护格局，努力实现从“放流大国”向“放流强国”转变。

（一）创新增殖放流法律法规和规划体系

一是在新时代全面依法治国的大背景下，国家系统总结近年来我国渔业事业最新实践成果，加快修订和完善《渔业法》，要更加突出渔业生态保护、渔民权益维护和渔业安全管控等内容，并将增殖业单列一章，充实增殖保护区、放鱼日设立、增殖站法律地位、社会放流放生监管、种质安全管控等条款。同时，地方也要加强相关配套法律法规建设，构建完备的增殖放流法律法规政策体系。二是国家层面着手制定下一个阶段增殖放流总体规划，加强顶层设计，明确努力方向。

（二）创新建立多元化资金投入长效机制

更加注重增殖放流的整体性、系统性和协同性，建议放流工作由国家或省级层面统一谋划、统一布局、统一实施，同时将增殖放流不再纳入涉农资金统筹整合范围，或纳入涉农资金专项的约束性指标，或纳入省级统筹安排资金，如山东能否将包括增殖放流在内的现代化海洋牧场综合试点列为省级重点农业发展事业支出，由省级统筹安排。

将渤海综合治理攻坚战45亿目标具体到三省一市。避免“撒芝麻盐、面面俱到”，建议中央专项资金全部由省级统筹使用，集中有限资金，打造放流亮点。系统总结各地刑事连带放流公益诉讼经验做法，在全国范围内复制推广；国家层面尽快构建水生生物资源和生态补偿制度体系，明确水生生物资源生态补偿的具体办法、标准和制度等，对损害生态的水域污染、水域工程、违法捕捞等行为征收生态补偿费，专项用于放流工作。逐步建立以政府投入为主，燃油补贴资金、生态补偿费、个人捐助、企业赞助、国际援助、放流基金等为重要补充的资金多元化投入长效机制。

（三）创新构建系统性、整体性和协同性的大养护格局

一是坚持陆海统筹。建立区域性的渔业环境综合治理和渔业资源管护协调机制，统一行动，共同促进渔业环境和渔业资源管护工作。二是改革现行休渔制度。在现行海洋伏季休渔制度的基础上，每年延长2～3个月休渔期，用3～5年时间，过渡到“常年休渔、选择性捕捞”制度上来。要尽快摸清渔业资源现状和渔船捕捞强度家底，进一步强化渔政管理，依法取缔“三无”渔船；深化下轮燃油补贴资金政策调整，大力实行渔船强制报废制度，大幅度降低捕捞强度，使捕捞强度与渔业资源可持续利用相协调、相适应。三是加大惩处力度。强化行刑衔接，同时加大对电鱼、毒鱼、炸鱼和使用“绝户网”等违规网具等违法违规行为的打击力度。四是强化综合养护。探索设立增殖保护区，将增殖放流与各类保护区建设、人工鱼礁建设、海洋牧场建设、休闲海钓等工作有机结合起来，实现优势互补，提升综合养护效果。强化国家级海洋牧场示范区建设质量，避免同质、低质、重复建设。在国家级海洋牧场示范区的基础上，高起点、高标准建设2～3处整合各种养护措施、监管手段，体现大海洋牧场理念、功能齐备的海洋牧场示范区，将其打造成我国渔业转型升级的示范区、渔业高质量发展高地、海洋渔业意识培育基地、“两山理论”渔业实践中心等。转变重放流轻管理的观念，加强增殖放流与执法监管衔接，强化放流前中后相关水域的有效监管。

（四）创新打造全民参与的大放流格局

坚持政府放流和社会放流双向发力，将增殖放流打造成为社会公众践行“绿水青山就是金山银山”理念的战略要地，建议：一是在前期全国集中力量打造放鱼日的工作基础上，继续争取全国人大将每年的6月6日设为我国的“放鱼日”，持续打造“放鱼日”“放鱼节”“碧水责任”等特色渔业品牌，培育一批接地气、有影响、群众喜闻乐见的特色放鱼党建品牌。如2019年烟台首届海洋放鱼节。二是加强顶层设计，建议每年5月前，国家制定年度全国放流宣传总体方案，制作公益放鱼广告于放鱼日前后在央视等主流媒体集中播放1～2周，聘请有影响力的公众人物出任资源养护形象大使。三是成立中国渔业协会增殖放流分会或全国水生生物资源养护管理协会，地方也应成立基层协会（或分会），通过各级协会整合资源、组织活动、加大宣传、扩大影响。四是建立渔业主管部门、宗教主管部门、放生组织、放生团体的科学协调机制，探索建立社会放流放生备案制度，推广可复制的社会放生管理经验。五是建议国家安排专项资金，在全国典型水域、旅游资源丰富的区域，高起点、高标准建设一批集渔文化宣传、资源养护知识普及、休闲旅游、社会放流放生等功能于一体的大型综合性放鱼台，为社会放流放生搭建永久性平台和载体。六是探索政府放流与社会放流融合发展。依托放流项目实施，在确保放流人员安全的情况下，邀请社会各界广泛参与，提高放流社会化程度。

（五）创新增殖放流科学供苗机制

一是建议农业农村部会同财政部，提请全国人大对《政府采购法》进行修订，或专门就增殖放流苗种供应这一特殊情况，做出符合苗种繁育规律、我国放流实际的法律创新或制度安排，或参照政府定点加油、定点宾馆等招标模式，探索依法通过政府采购方式确定定点供货商；二是建议将现行山东省通过设立渔业增殖站的成功经验上升为法律法规，通过修订和完善《渔业法》，明确渔业增殖站的法律地位，建立起系统完善的增殖放流苗种供应体系；三是借鉴日本大型栽培渔业中心的先进做法，依托现有大型渔业增殖站、示范站或规模化苗种繁育基地等，在全国高起点、高标准打造一批增殖放流产学研深度融合，集水生生物规模化繁育，濒危物种拯救，社会放流放生规范引导，渔业种质收集、保护，海洋意识培育等多功能于一体的国家级增殖放流示范基地，进一步拓展增殖放流的生态、经济和社会功能，示范带动全国增殖放流工作，逐步建立起以国家级增殖放流示范基地为龙头，以各级渔业增殖站为骨干的增殖放流专业化队伍，不断提升增殖放流的规模化、集约化、规范化水平。

（六）创新增殖放流项目严格监管

一是创新项目监督制约机制。精简人员，提高效能，探索聘请科研院所、大专院校等专业第三方进行项目验收，同时，亦可探索由省级渔业主管部门（或省级增殖管理机构）牵头，联合放流协会、科研院所、大专院校等成立专职或兼职的专业化项目验收队伍或机构，为本省放流项目提供专业验收服务。

二是创新供苗单位信息化监管手段。建立供苗单位育苗在线监控系统，实现对增殖放流苗种繁育全程无缝隙可视（在线视频）、可测（温度、盐度等指标）、可控，提升监管效率，提高苗种质量。三是创新种质安全监管。强化增殖放流检验检疫，开展放流苗种渔业官方兽医检疫。放流物种必须是本地种的原种，结合鉴定手段创新，从严从紧强化对放流亲体检查和种质管控，建立种质资源基因库；对违反种质安全规定的供苗单位零容忍，实行一票否决，纳入增殖放流苗种供应单位黑名单。进一步科学规范和引导社会放流放生行为，严禁放流外来种、杂交种等不符合生态要求的物种，原则上不支持物种跨水系放流，特别是鲤、鲫等品种较多的种类。

（七）创新构建放流技术支撑体系

一是建议设立全国增殖放流专家咨询委员会。二是建立渔业资源监测常态化机制。落实好以五年为周期的渔业资源调查监测制度，为渔业资源养护摸清底数、做好铺垫。

三是建立基于生态系统修复需求的放流模式。坚持政产学研有机结合，科研单位、示范站（增殖站）、主管部门要通力合作，实现无缝对接，科研部门根据资源调查最新成果，开展战略性新物种筛选，提出生态系统修复需求，重点解决“放什么、放多少、放多大规格，何时放，在哪放，怎么放”等“六个放”问题，会同示范站（增殖站）组织开展放流野性驯化及放流后苗种适应性研究；示范站（增殖站）根据生态系统修复需求，重点突破战略性新物种规模化繁育，集成新物种放流技术，开展新物种放流试验；主管部门协调安排放流计划、组织放流，会同科研单位跟踪放流效果，及时进行政策优化，最终实现从“有什么放什么”向“需要什么繁育什么放流什么”转变，最终实现全生态链修复。

四是建立基于种质安全的风险防控体系。强化种质管控，开展放流苗种种质快速检测研究，开展放流亲体种质检查，确保放流苗种为本地种的原种或其子一代；强化数量管控，开展最小亲体数量研究，确保亲体数量充足，确保繁育的放流苗种始终处于较高遗传多样性水平；强化生态评估，重点开展放流群体对野生群体的生态学、遗传多样性及对生态系统结构和功能的影响研究，确保增殖放流始终做正功。建立水生生物外来物种入侵监测预警防控治理体系，研究外来物种上岸后续处置和管理等问题。

五是建立基于放流效果反馈的对策优化机制。建立科学的增殖放流效果评价指标体系，对增殖放流进行全方位、系统性、长周期效果评价。根据年度效果评价情况，及时调整和优化增殖对策。建议国家安排增殖放流关键技术科研专项，就制约增殖放流健康持续发展的技术问题进行科技攻关，进一步提升增殖放流的科学性、精准性、安全性、有效性。