农业社会化服务视角下政府购买农业公共服务体系建设

陈琛凝

刚实施的《政府采购法实施条例》规定，将政府购买服务纳入了政府采购范围，扩充了原政府采购法中对于“服务”的内涵。在新形势下，温州市各级政府如何做好农业公共购买工作，各级财政如何保障资金的使用效益，已成为当前迫切解决的问题。本文以各县市区的政府购买农业公共服务现状调查为基础，结合存在问题提出购买农业公共服务体系建设的几点建议。

一、温州市政府购买农业公共服务的现状与问题

（一）宣传力度不够，公众对政府购买服务行为有抵触。

历史延续的观念是公益性事业都应该由政府包揽。现今，政府将很多本应该由政府提供的公益服务都以购买的方式转交给社会组织，造成政府通过购买公共服务“甩包袱，卸责任”的印象。此外，从调查的情况看，由于宣传力度不够，途径单一并未深入，对政府购买农业公共服务缺乏了解，社会组织缺乏争取提供农业公共服务的动力。

（二） 政策规范不到位，不愿公开。

政府购买农业公共服务是改革创新，是全新的事物，以前没人做过。《预算法》、《政府采购法》对政府购买服务的界定和规定也比较模糊、笼统。。一些政府机构在购买农业公共服务时，时常以各种理由不履行采购手续，采购行为随意性和不规范性比较突出，往往导致购买服务的绩效无法达到预期效果。政府购买农业公共服务具有周期长、专业性较强等特点，不仅要考虑农业公共服务本身的特点，还要进行社会评价、社会效益评估，复杂程度较高，因此需要专门配套制度的及時跟进规范。

从调查的情况看，在政府购买农业公共服务的申请流程这一问题上，77.86%的受访者是表示了解的，剩余的22.14%受访者则是不了解的。 但在购买信息是否公开这一问题上，20.16%的受访者表示其信息是愿意公开的，而有高达70.99%的受访者表示其信息不愿公开。可见相关政策的规定还不是很完善。

（三）服务市场主体培育不足。

在中国，专业性农业服务组织主要以各类农业合作社为主，普遍规模小、服务产品比较单一，影响力弱;经营管理方面，资金短缺、运作不规范、承担风险大。

最新统计 温州市具备承接政府职能转移资质的社会中介机构目录（第一批）177家中，80家社会团体和17家民办非企业单位中只有两家水利协会，没有其他涉农团体，也没有一家农业合作社。

在对主管部门调查拟请购买项目与承接组织承接意愿的调查结果如下：

从调查结果分析，资金不到位、主体资质不能认证有碍于服务市场主体的培育;而入选门槛高、项目申报手续繁琐等会影响到社会组织承接政府购买农业公共服务的意愿。如何简化手续便于申报，理应成为各级政府优先考虑解决的问题。

（四）过程管理制度急待完善。针对政府购买农业公共服务，就我国目前的制度实践来看，并没有建立起完备的全流程评估制度。作为公共服务提供者的社会组织信用评价体系和作为专业化“第三方”评估机构的公共服务质量评估体系都是目前亟待完善的过程管理制度。从调查的情况看，77.47%的受访者认为有评估制度与绩效评估体系，但不完善，8.79%的受访者认为没有。

（五）工作机制尚未完全建立。政府购买农业公共服务是一项全新的工作，不仅仅是政府提供服务方式的改变，还涉及到方方面面的配套改革。一是相关行政机构的改革，涉及部门职能、内设机构、人员的调整，以推进政府购买农业公共服务工作，降低行政成本;二是，在突出公共性和公益性的基础上，明确购买服务具体内容，确定购买服务目录;三是，从社会组织培育出发，稳步推进事业单位改革。四是建立健全购买服务的具体操作程序及后续监督管理等配套制度体系。五是受益目标难确定。如瑞安市向省农科院购买的技术服务，试点成功了，但目前来说受益的对象仅限于参与试点的农民，后期的推广方式还在研究中。六是购买农业公共服务的定价机制有待完善。如通过补贴的形式，向农机作业服务组织购买了服务，要求他们低价向农民提供农机作业服务，但最终他们有没有低价、低价多少也无法确定，因为市场价本身是一个动态、模糊的数字。从调研情况看，财政和发改部门是推动政府购买农业公共服务工作的主要军，政府整体推进力度不够，工作机制尚未完全建立。

（六）购买服务的具体内容尚有待细化与明确。 解决最基本问题是“买什么”，“向谁买”。但目前有两个层次问题有待解决，一是购买服务的内容尚未健全。从调查情况看，温州各部门购买农业公共服务的目录尚未建立。在温州市政府职能转移目录（第一批）177项中涉农仅18项，申请购买服务的13项，只占177项的7.3%，主要为政府履职所需辅助性事务、技术服务事项、行业管理与协调事项，与公众利益不够紧密与直接;二是购买服务的内容不够细化，购买标的物不够明确。

二、推进政府购买农业公共服务的对策和建议

（一）建立健全法律制度体系，培育承接主体。明确双方应履行的法定责任，保障各方的合法权利。在现有实施方案基础上，推进相应管理办法的制定以及效果认定、绩效监管、资金兑现等具体实施细则，规范资金支出行为，逐步完善购买农业公共服务法律制度体系。从现有颁布的政策上看，更多关注公共服务的购买，提及具体的农业购买规章还没有出台，当务之急是尽快制定出台《购买农业公共服务的指导意见》。积极运用多种政策杠杆，加快培育更多、更优质的各类新型农业生产经营主体，鼓励和支持其开展农业社会化服务，促进形成公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新机制。在目前相关制度不健全，社会服务供需市场发育不成熟的情况下，应充分把握社会服务的特质和内在规律，根据情况采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定社会服务承接方，也可以考虑成立专家评审委员会，在特定条件下定向委托有资质的社会服务机构承接具体服务项目。

（二）建立完善政府购买农业公共服务工作机制。

1.建立购买联席会议制度，统筹协调推进工作

为各部门更好配合建议建立政府购买服务工作联席会议（以下简称联席会议）制度。拟订重大政策措施，提出阶段性目标任务。督促并检查各地方相关政策的执行情况负责向市政府提出具体建议。统筹协调各部门工作，共同推进政府购买农业公共服务工作。

2.理顺各方关系去行政化。探索研究提出通过购买农业公共服务方式促进事业单位分类改革的意见和措施。各级民政、市场监管以及农业行业主管部门要按照职责分工，培养和壮大社会力量，深化社会组织管理制度改革，营造公平竞争的氛围，清理、废除妨碍公平竞争的各项规定和做法。

（三）建立完善目录，合理确定服务内容。

在《浙江省政府向社会力量购买服务指导目录》的基础上，结合温州实际，编制《温州政府向社会力量购买农业公共服务指导目录》。还要根据温州社会经济发展水平、人民群众对农业公共服务需求变化和政府职能转变等情况，适时对目录进行动态调整并及时公布。据调研汇总，有意向的购买项目如下，可考虑入选购买目录。

（四）强化购买服务绩效评价，提高购买服务的质量和效益。

1.引入第三方机构参与评审，完善结果应用。绩效评价可组织专家开展，也可委托第三方实施，确保评价结果的客观公正。绩效评价结果建议作为承接主体选择，社会组织资质管理，编制下一年度预算等方面的必要依据。对一些跨年度的重大服务项目，可根据实际进度实施阶段性评价。评价结果优秀且绩效突出的服务项目，在安排后续资金时给予优先考虑;评价结果较差的，应及时督促责任单位整改，并可采取暂停资金拨付、缩减资金支持、提请同级人民政府确定是否暂停该项服务购买等措施。

2.建议尽快出台绩效管理监控机制。在引入竞争机制的同时，要完善多元评判工作机制。如购买主体按照签订的工作合同或协议，与购买服务实施乡镇、村组、受益农户等逐项检查核实后，予以盖章确认。有关部门根据验收报告，再到实地核实任务完成情况和服务质量情况，再一次确认工作质量达到要求后，将资金拨付到承担任务主体。（作者单位：温州科技职业学院）