完善农民工法律援助工作的对策探索

李林 王宗旗

对农民工进行法律援助是全面依法治国的必然要求。对农民工实施法律援助，体现了党对“三农”问题的重视，有利于提高和扩大党的公信力，巩固党的执政地位。建立和完善农民工法律援助制度，能够使广大农民工群体真切感受到党和政府的关怀。由于大部分农民工在制造业、建筑业、服务业等行业的一线岗位工作，农民工群体文化程度不高、技能培训较少，各项权益保障相对薄弱。当前，农民工法律援助存在一些不足之处，如对法律援助的对象和范围没有作出明确扩大的法律规定；农民工法律援助的标准偏重于经济方面，对援助对象的规定要求过于严格，要求受援人同时具备经济和案情标准，导致各地农民工法律援助运行起来很难做到全覆盖；农民工法律援助保障措施不得力，影响法律援助效果，等等。为此，人民论坛编辑部特邀有关法律专家就农民工法律援助问题展开讨论，为农民工解困，为政府分忧。

【摘要】农民工法律援助是一个宏大的社会系统工程，也是一项实现社会公平正义的政治任务。改进和做好农民工法律援助工作，需加强立法保障，推进法律实施，完善运行机制，强化宣传培训，让受援人对社会公平正义更有获得感和幸福感。

【关键词】法律援助 农民工 权益保障 【中图分类号】D920.4 【文献标识码】A

法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。加强法律援助制度建设，是推进全面依法治国、建设法治中国的重要内容，是深化人权法治保障、增强人民群众对社会公平正义的获得感、幸福感的重要途径，是推进国家和社会治理现代化的必然要求。

农民工是在改革开放背景下形成的特殊群体，是指户籍仍在农村，进入城市务工和在当地或异地从事非农产业劳动6个月及以上的劳动者。截至2017年末，全国农民工总量28652万人，其中，外出农民工17185万人，本地农民工11467万人。农民工已成为我国最庞大的就业群体之一。

在推进全面依法治国的历史新起点上，农民工法律援助工作正在迈向新时代、形成新格局、获得新发展，广大农民工通过法律援助制度和政策的具体落实，越来越多地体验到社会主义制度的优越性，越来越实在地感受到法治的阳光和温暖。但在农民工法律援助实践中也存在着一些问题，亟待破解。

农民工法律援助尚未纳入国家法律集中统一调整的法律体系，需加强立法保障

立法不完善。现有农民工法律援助的法律依据多是位阶层级较低的行政法规（如《法律援助条例》），或是散見于一般规范性文件和政策性指导意见中，没有纳入国家法律集中统一调整的法律体系。具体来说，农民工法律援助的一些立法存在指导思想不明晰，对援助对象和范围没有作出明确扩大的法律规定，尚未完全将农民工群体纳入法律援助范围；法律援助的主体、条件、义务、经费等规定过于笼统，仅明确规定政府作为法律援助的责任主体，未对社会组织、企事业单位和个人的责任作出相关规定；法律援助申请标准仍以“经济困难+案件类型标准”作为基本的准入，未将农民工群体的身份、户籍、家庭情况、身体状况和社会地位等综合因素及其特殊性纳入考量，准入门槛过高，限制了扩大农民工法律援助的“全覆盖”，等等。例如，在实践过程中，由于《法律援助条例》对“经济困难”标准缺乏具体规定和解释，往往使得某些大城市将城镇居民最低生活保障线作为经济困难标准，农民工因此被这个标准卡在了法律援助之外。

加强立法保障。良法是农民工法律援助之前提。应当制定专门保护农民工合法权益的法律，在国家立法层面建立保护农民工权益、调整农民工关系的法律制度。应当制定《法律援助法》，其中专章规定农民工法律援助的制度。通过国家立法形式，把农民工法律援助行之有效的政策和经验提升为国家意志；进一步扩大法律援助的范围，最大限度覆盖农民工合法权益容易受损的领域；简化农民工法律援助的程序，例如，对农民工劳动争议案件实行简易程序，明确举证责任由雇主承担，把农民工因通过法律程序维权产生的误工费、旅差费、调查取证费等列入赔偿范围；从国家立法上将农民工法律援助的经费固定下来，中央和地方财政建立农民工法律援助的专项经费，单独纳入财政预算专款专用。此外，目前全国法律援助律师仅有7400多人，占全国律师总数的 1.75%，远远不能满足近3亿农民工法律援助的需要。应当大幅度提高法律援助律师办案补贴标准，扩大农民工法律援助律师队伍，以适应新时代法援工作的新需求。

农民工法律援助缺乏长效机制，且申请、协调、联动存在运行障碍，需完善法律援助运行机制

机制欠缺，运行不顺畅。第一，农民工法律援助存在缺乏长效机制的问题，主要表现：一是组织推进阻障。农民工维权具有特殊性，如法律的程序性与援助目标的实体性之间有矛盾；诉讼、仲裁等法律专业化与农民工普遍文化低致使维权时机延误等，往往导致启动农民工法律援助的被动性和偶发性。加之某些地方政府的“地方保护主义”作祟，法律援助涉及本地利益的企业责任时不作为，甚至推诿打压。二是经费保障不力。政府是法律援助的责任主体，律师是开展维权的主力，履行援助法定义务。国家（政府）拨付充足的专项经费，才能为农民工法律援助提供必要的经济保障。但在一些地方，尤其是经济不发达或欠发达的地方，农民工法律援助的经费得不到应有保障。第二，农民工法律援助的申请、协调、联动等机制在实践中存在运行障碍。这里以农民工异地申请法律援助为例，涉及法律援助申请机制、地区地域协调、部门协作联动等至少三个部分。农民工法律援助的申请是首要环节，由于法律援助规范上的某种粗化和意见实施的滞后性，农民工法律援助申请往往存在审查标准过严、审查未考虑农民工实际状态（如务工地与户籍地不一致时导致不愿花费成本开具贫困证明）等问题，即使是开通了“法律援助绿色通道”，问题仍然难以得到根本解决。此外，农民工法律援助还存在地区与地区、部门与部门之间未形成一体化的协调与联动，跨界协作与异地工作机制尤为不足等问题。这些因素，导致把农民工法律援助工作纳入政府责任、降低维权成本等目标难以实现。

完善运行机制。持续深化法律援助便民服务，按照《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》要求，为农民工提供标准化、精准化、便捷化的法律援助服务。进一步拓宽申请渠道，在农民工集中的单位、社区设立流动工作站巡回受案，利用信息化手段，逐步实行网上受理申请；建立完善法律援助异地协作机制，在农民工转交申请、核实信息、调查取证、文书送交等方面实现无缝对接，方便农民工异地维护自身合法权益，帮助农民工降低维权成本；发挥“百度法律援助地图”作用，引导农民工就近申请法律援助。应当加强与人民法院的协调配合，完善法律援助与诉讼费用减免缓制度的衔接机制，合力推动判决执行，确保农民工及时获得法律援助与司法救助。加强与人力资源社会保障、住房城乡建设、信访、公安、仲裁、工会、妇联等部门的沟通协调，形成合力共同解决农民工欠薪等权益保障问题。应当推动律师广泛参与法律援助工作，鼓励有条件的地方组建农民工法律援助专业团队，不断提高办案专业化水平，提高农民工法律援助服务质量。

农民工维权中存在“欠薪欠保”和法律援助未实现“全覆盖”的问题，需积极推进法律实施

重点不突出。农民工法律援助，涵盖就业创业、劳动保障、公共服务等诸多方面，其中以劳动保障（如劳动报酬、工伤保险待遇、经济补偿）的法律援助为最多，重点是“欠薪”问题。在我国社会转型期，农民工欠薪问题几乎成为普遍的社会问题，其数量多、范围广、影响大、法律关系复杂，超出了农民工法律援助的所有其他类型。以建筑业领域欠薪为例，除了部分中小企业生产经营确实存在困难，或是劳动用工管理不规范等原因外，绝大多数是与实践中“算总账”等项目运作方式相关。劳务、建筑公司“垫款揽活”，一开始便将薪资风险转嫁给农民工。一旦盲目施工资金链断裂后，开发商拖欠工程款，施工企业无力支付农民工薪金，施工企业与开发商互相推诿，受损害的是农民工。若是遇上违法分包，情况更为复杂：有包工头与建筑商结算不清的，也有开发商、施工方、供应商形成三方债务的，更有包工头携款而逃的，最终都损害到农民工的利益。这些情况显示，农民工维权中的“欠薪欠保”问题，是法律援助的重中之重。这些关于农民工法律援助的重点问题与顽疾，既是法援工作的现实困境，同时，也是严重的社会问题。

覆盖面偏窄。农民工法律援助中另一个突出问题，是未能实现农民工维权保障的法律援助“全覆盖”。就现有的制度与政策看，对农民工等弱势群体的法律援助，虽然从经济困难和案件标准两个方面放宽条件，覆盖就业各行业、维权各环节，努力实现“应援尽援”，但“全覆盖”不是法定的，并未获得《法律援助条例》等法规的确认和细化，仍存在不稳定性和不确定性的变数。同时，农民工法律援助的信息不通畅，农民工知晓程度低等客观因素，也使“全覆盖”难以实现。

推进法律实施。法律的生命在于实施。法律实施得“硬不硬”，是能不能让农民工通过法律援助制度感受到法治温暖的关键环节。各相关主体应当严格执行《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国安全生产法》《工伤保险条例》《法律援助条例》等法律法规和相关司法解释，从根本上为农民工维护合法权益提供法治保障。重视防治并举、源头防范，加大监管力度、完善监管举措，推进劳动合同格式标准及备案出台，切实贯彻落实农民工“治欠保支”工作的法规政策，主动提前介入农民工案件维权；简化农民工法律援助的申请条件和程序，确保“一简三优”落实，开辟立案新窗口，做到“应援尽援，应援速援”；加强法律援助与人民调解等救济形式的有机衔接，建立与人民法院对接机制，弥补维权成本高、周期长、取证执行难等缺陷，畅通法援实现机制，提高纠纷解决效率。

在针对劳动争议处理模式的低效问题方面，建议赋予劳动保障监察部门一定程度的强制执行权，将劳动监察变为劳动警察进一步增强劳动保障监察力度。国务院2004年11月发布的《劳动保障监察条例》赋予了劳动保障监察部门调查、检查和作出行政处罚的权力，但却没有赋予其强制执行的权力，导致许多处理决定无法执行。比如，针对用人单位的欠薪行为，劳动保障监察部门可以作出责令其限期支付的劳动监察指令书，但仅凭劳动监察指令书却无法向人民法院申请强制执行，一旦用人单位拒绝履行，农民工只能再去申请劳动仲裁。因此，建议赋予劳动保障监察部门查封、扣押等强制执行权，变劳动监察为劳动警察，提升用人单位违法行为的查处效率，从而将用人单位违反法律强制性规定而导致的劳动争议案件终结在劳动监察阶段，同时，简化进入司法程序的劳动争议案件的处理流程。发动广大律师积极参与农民工法律援助，推行“点援制”，指派或由农民工挑选业务能力强、服务态度好、法律援助经验丰富的律师办理相关案件；切实贯彻落实《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》，进一步调动社会律师等法律援助事项承办人员开展法律援助工作的积极性，更好地满足人民群众（农民工）法律援助的需求。

法律援助制度的宣傳普及和培训教育不力，致使部分农民工不理解法律援助，需强化宣传培训

宣传培训不力。农民工法律援助的对象是农民工，但由于他们的文化水平相对较低，而有些地方政府对法律援助制度的宣传普及和培训教育不力，致使部分农民工不理解法律援助，进而无法通过法律援助来维护自己的合法权益。

强化宣传培训。农民工遇到合法权益受损的情况时，往往还存在“不懂依法维权”“不会依法维权”“不能依法维权”的现象。一个重要原因，是许多农民工对国家法律援助等依法维权的制度还不了解。因此，应当加强对农民工的法治宣传教育，尤其是要提高他们依法维权、运用法律援助制度维权的法治意识，在农民工维权方面努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。应当针对农民工的需求和现实问题，开展法律援助普法宣传、劳动法律知识等专项培训；依托“两微一端”、中国法律服务网、主要网络及平面媒体等，开展全方位多形式的法治宣传与法律知识推广；针对农民工维权的事前、事中宣传培训，同时，加大农民工组织培训力度，特别在每年岁末年初返乡高潮、亦即欠薪高发期开展专项整治活动，逐步建立常态化的培训机制，配合“法律九进”与“七五普法”，真正提升农民工法治观念与维权意识。

（作者分别为中国社会科学学部委员、法学研究所原所长；四川省律师协会监事长、四川明炬律师事务所主任）

【参考文献】

①《刘振宇：近五年来全国法援机构共组织办理案件633.6万件》，司法部政府网，2018年11月29日。

延伸阅读 党的十八大以来农民工法律援助成绩显著

加强农民工合法权益保护，为农民工提供法律援助，事关广大农民工切身利益，事关社会公平正义和社会和谐稳定。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农民工权益保障和法律援助工作，出台一系列政策法规，创新方式方法，不断加大农民工法律援助的力度，取得了显著成就。

在国家层面，农民工法律援助持续加强。据司法部公布的数据，从2014年至2018年的五年，全国法援机构共组织办理了法援案件633.6万件，受援人达695.7万人次，提供法律咨询超过了3652万人次。其中，法律援助服务农民工246.7万人次。2017年，全国共办理农民工法律援助案件44万余件，农民工受援人达49万余人次，为农民工讨薪83亿余元，有效维护了农民工合法权益。2018年，全国律师办理法律援助案件81.3万多件，为弱势群体提供免费法律服务108.1万多件，其中农民工的法律援助和免费法律服务居多。从农民工角度来统计，2018年司法部在全国开展“法援惠民生·助力农民工”品牌建设活动，指导各地法律援助机构组织办理农民工案件41.3万件，其中办理农民工请求支付劳动报酬案件35.3万件，51.5万人次农民工获得法律援助，131.8万人次农民工享受到便捷的法律咨询服务。

在地方层面，各地深入推进农民工法律援助工作。例如，四川是农民工输出大省，该省成立的四川·成都农民工法律援助工作站，专门从事农民工维权法律援助工作，自2006年至今，无偿接待法律咨询46231件，涉及58296人次，涉及金额4.5亿余元。受理案件7820件，涉及金额19586.8万元，办结案件7489件，涉及人数8185人，涉及金额15909.8万元，帮助受援群体挽回经济损失13154.71万元。又如，安徽健全法律援助便民服務网络，推动网络平台与实体平台相结合，为农民工维权讨薪提供更加优质的法律援助服务，2017年全省各级法律援助机构共为农民工办理法律援助案件2.8万件，为农民工讨薪3.6亿元；解答劳动纠纷、社会保险待遇纠纷等涉及农民工切身利益的法律咨询5.3万人次。再如，北京市高度重视农民工法律援助工作，2018年各级法律援助机构为在京农民工提供法律援助17167件，涉及18000余人，帮助农民工获益2.48亿元。

（延伸阅读由专家李林、王宗旗撰写）