基于公众参与制度下的水资源管理

刘艳

摘 要 本文基于2017年我国环境公报和水资源公报的数据，从我国水资源现状出发探讨水资源管理公众参与的必要性。通过分析我国环境管理的现状，借鉴国外环境管理的公众参与制度的经验，针对政府、企业和个人三方主体，提出完善我国水资源管理公众参与制度的相关建议。

关键词 缺水 公众参与制度 国外经验 水资源管理 “三位一体”

一、引言

我国水资源总量丰富，居全球第6位。但由于自然条件限制以及其利用效率低、污染严重等因素，存在着资源性、结构性和水质性的缺水。水资源作为一种有限的稀缺资源和人们生存的基本要素，为了使其得到公平有效的利用，我国政府早在2007年就提出了“退耕还湖”等措施，减少地下水的渗漏以达到节水的目的，但收效甚微。因此，对水资源的有效管理仅依靠政府是行不通的，完善水资源管理的公众参与制度，形成政府、企业和个人“三位一体”的合作共治格局才是根本。

二、水资源现状分析

（一）资源性缺水

我国水资源总量丰富，但我国人口众多，人均水资源占有量仅2100m3，不足全球平均水平的1/3，亩均水资源量也仅为全球的1/2，是世界12个贫水国之一。全国600多个城市中有400多个城市存在着不同程度的缺水，我国面临着严峻的水资源短缺形势。

（二）结构性缺水

一方面，部门结构性缺水。从截面数据看，2017年我国农业用水量为3766.4亿m3，占社会总用水量的62.3%，而由于灌溉技术落后，农田灌溉蒸发、蒸腾严重等原因，水资源有效利用率仅54.8%。工业用水量为1277亿m3，占总用水量的21.1%。从时间序列数据看，近五年（2013-2017）农业平均用水量为3835.4亿m3，占社会总用水的62.9%;工业平均用水量为1598亿m3，占總用水量的26.2%。[1]对比以上两个维度的数据，不难发现我国农业用水与工业用水常年无较大变化，均面临着缺水的窘境。

另一方面，空间结构性缺水。我国降水存在着显著的“南多北少”的特征，水资源分布也相应地具备这一特征。同样地，从截面数据[1]看，2017年北方6个地区降水量为337.1mm，水资源总量为5046.6亿m3，南方4个地区降水量为1252.5mm，水资源总量为23714.6亿m3。从时间序列数据看，近五年北方6个地区平均降水量为342.1mm，水资源总量为5306.7亿m3，南方4个地区降水量为1253mm，水资源总量为23575.1亿m3。

（三）水质性缺水

地表水与地下水作为我国水资源总量的重要构成部分，均存在着不同程度的污染，造成了水量性缺水上更为严重的水质性缺水。

地表水大致可以分为4种类型：河流、湖泊、水库以及省界断面。2017年我国地表水水质综合评价结果[1]显示，这4种地表水的水质有分别21.5%、74.0%、13.6%和33.0%处于“良好”以下（“较差”和“极差”）。湖泊由于封闭性较差，受污染程度显著提高。同年，对各流域片区地下水水质也进行了综合评价，其中，地下水水质“良好”及以上且可作为饮用水的水资源量仅占测站的24.4%，辽河流域甚至不足10%。[2]可见，我国水资源受污染情况十分严重。

三、我国环境管理公众参与制度的现状分析

1991年，我国正式提出公众参与理念。现阶段，公众参与制度逐步成熟，但距离完善仍需较长时间。一方面，从公民角度来看，公民环保意识不强，对环境保护活动的参与程度积极性不高。社会缺乏激励机制，公民在环保意识本就欠缺的情况下，很难主动参与其中。NGO非政府环保组织处于起步阶段，对整个社会的环保活动带动性差，环保能力有限。而且公民参与形式单一，主要侧重事后监督。[3]另一方面，从政府方面分析，地方法律法规不够细化和具体化，多口号和抽象性规定，可操作性差;公众申请环境信息知情权受到限制，并且缺乏与之配套的申请程序。[4]

在水资源管理层面，2015年《水法》的修改中构建了社会公众参与制度，明确提出社会公众参与具体指社会公众（泛指政府、企业及公民）根据国家法律赋予的权利和义务参与防治水污染和保护水资源。其具体落实了我国《宪法》中的公众参与制度和人权保护制度，以立法形式明确规定了水资源管理的公众参与权;保障了社会公众的主体地位，明确了水资源保护以及水污染控制的相关程序和方法，有利于社会公众参与水资源管理程序正义和实质正义的实现。[5]

四、国外环境管理公众参与制度的经验借鉴

（一）美国

1969年美国制定《国家环境政策》，首次规定环境影响评价中公众参与的地位和权利，以环境保护立法方式建立了公众参与制度，在全球掀起了公众参与环境保护的热潮。

2010年4月20日，美国墨西哥湾“深水地平线”钻井平台爆炸，大量原油泄漏导致墨西哥湾沿岸1000英里长的湿地和海滩被毁，给沿岸地区的社会经济、公众健康、生态环境等造成严重损害。本文仅就墨西哥湾海洋生态修复这一事件，解剖美国的公众参与制度。

首先，颁布《墨西哥湾恢复法》，规定公众有权参与恢复信托基金的分配，保证公众能有效监督各部门对《清洁水法》的实施。其次，设置公众生态信息咨询平台和信息公布电子平台，即时为公众答疑解惑;将已经提交的生态恢复项目和计划公布于平台上，保障公众的环境知情权。最后，建立公众网络评论，设立专章回复公众评论，[6]作出规划前充分听取公众意见，集思广益，以拟出最令公众满意且行之有效的方案。

（二）日本

“官产学”是日本循环经济立法的公众参与制度最显著的特点。

“官”即政府，明确了政府的管理职责，同时要求企业和公民进行必要的协同。中央以及地方政府负责制定符合实际的、操作性高的法律法规来引导企业和公众的行为。企业作为产业链条中的生产者，首先要求企业尽量减少废弃物的产生，其次推进废物资源化利用，最后必须坚持“污染者付费”原则，为由自身生产行为造成的污染支付相关的治理费用。公众作为产业链条中的消费者，倡导公民个人由高消耗的生产生活方式转变为有利于经济可持续发展的生产生活方式。“产”的主体是企业，要求企业发展绿色低碳循环产业，遵循物质流转与能量流动的生态规律，形成一个闭合回路的、能够达到资源循环利用的产业链条。“学”最初仅指大学及科研机构等，后延伸为社会公众，强调在政府的引导支持下，依靠企业和公民的科技创新推进资源的减量化、再利用和再循环。

总而言之，日本环境管理的公众参与制度强调在循环经济法律框架下政府、企业以及公民个人的多元参与和协同合作，是一种自上而下与自下而上结合的立法模式。[7]

（三）其他国家

澳大利亚在制定河流水资源的综合规划时，成立咨询委员会，为除了利益相关者以外的所有对此感兴趣的团体或用户建立了广泛的社会联系渠道，使整个规划过程公开透明。德国在制定环境管理的有关政策文件时，广泛征求各行业数万人的意见，大力宣传以便增加公众的了解，使其政策文件具有广泛的群众理解基础，减少了政策执行时的阻力。加拿大则把环境管理的权利与责任下放到各个省区，由各省区众多行业的人员成立管理协会，自行制定标准并监督实施。

五、完善我国水资源管理的公众参与制度

（一）政府

一方面，构建具体的公众参与水资源管理的法律保障制度。建立健全信息披露制度、听证制度、激励机制、水资源管理社团制度以及责任规章制度。通过信息披露制度保障公众的知情权;通过发布听证会召集公众发表自己的意见，使得规划更具科学性和民主性;对造成严重水污染行为进行举报以及有效献言的公众提供有偿回报，以激发公众参与积极性;通过立法形式支持NGO非政府水资源管理组织的规范化、制度化和法制化发展，扩大其规模，吸引更多的社会公众参与到水资源的管理中;坚持“污染者付费”原则，并对违反“水十条”①的责任主体进行严厉的惩罚，以对公众形成约束。[8]

另一方面，加强政府水资源监管保护部门与社会公众的协调配合是社会公众参与制度具体有效运行的关键。政府水资源监管保护部门必须为社会公众参与水资源监督保护提供具体的业务指导、经费保障、活动规划与实施方案等。

（二）企业和公民个人

第一，企业应以减量化、再利用和再循环为企业水资源管理的目标，加强企业用水管理，提高水资源利用率。一方面要尽量减少水资源的排放，另一方面要加快推进水资源的无害化、微害化处理，促进水资源再利用。第二，企业和公民都应树立高度的社会责任感，不仅要审视自己的行为，还要积极监督他人及政府的行为。在政府提供的水资源管理平台中积极献计献言，为政府决策提供建议，使政府制定的政策文件更符合民意及实际情况，以便有效、高效地执行。第三，公民应积极加入NGO非政府水资源管理组织。公民具有“有限理性”，处于组织中可以更好地把反映公众的利益诉求收集、聚拢、整合和反馈给政府，以提高政府的工作效率。

六、结语

公共财产理论和环境权理论是公众参与环境保护的重要理论基础。当前，我国面临着严峻的资源性缺水、结构性缺水和水质性缺水等难题，水资源作为人类生活所必需的生存条件，是人类的“公共财产”，任何人都不能任意对其占有、支配和侵害。习近平总书记在党的十八大上就生态文明建设和生态环境保护作出了一系列重要指示，强调要大力增强水忧患意识、水危机意识;从全面建成小康社会，实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。在这一过程中，需要形成以政府为主导的管控、调整和加强为主要内容的政府、企业、公民积极参与的“三位一体”的合作共治格局。所谓管控，即政府要制定与水资源管理相配套的制度体系建设，严格控制污染物的排放，明确责任划分。所谓调整，是指企业调整产业结构，依靠科技创新升级工艺，提高水资源利用率和污水处理技术。所谓加强，则是指公民要加强水资源保护和节约用水的意识，提高对NGO非政府水资源管理组织活动的参与度。只有这样，才能充分集多方智慧，使多方力量，提高我国水资源管理效率，从根本上解决我国水资源短缺难题。

注释：①“水十条”的全称是《水污染行动防治计划》，具体包括：全面控制污染物排放;推动经济结构转型升级;着力节约保护水资源;强化科技支撑;充分发挥市场机制作用;严格环境执法监督;切实加强水环境管理;全力保障水生态环境安全;明确和落实各方责任;强化公众参与和社会监督。

（作者单位为西南大学经济管理学院）

参考文献

[1] 中华人民共和国水利部.中国水资源公报[R]. 2013-2017.

[2] 中国环境监测总站. 2017中国生态环境状况公报[R]. 2018.

[3] 王新烨.论地下水资源保护中的公众参与制度[J].胜利油田党校学报，2011，24（6）：79-82.

[4] 文洋.公众参与制度离我们到底有多远——浅论我国公众参与制度现状[J].理论界，2006（11）：45-46.

[5] 孙海涛.水资源管理中的公众参与制度研究[J].理论月刊，2016（9）：104-110.

[6] 马英杰，于晓华.美国《墨西哥湾恢复法》特点及其对我国海洋生态修复的启示[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2016（2）：59-64.

[7] 吴真，李天相.日本循环经济立法借鉴[J].现代日本经济，2018，37（4）：59-68.

[8] 郑博.我国环境公众参与制度存在的问题及其改进[J].河北企业，2018（3）：115-116.

[9] 姚金海.论《水法》修改中社会公众参与制度的構建——兼论“谁污染防治行动计划”（水十条）的法律化[J].经济与社会发展，2015，13（5）：84-87.

[10] 郭妮娜.浅析我国水资源现状、问题及治理对策[J].安徽农学通报，2018，24（10）：79-81.