耕地资源社会价值核算研究

刘成铭，陈 振

（南京农业大学土地管理学院，江苏·南京 210095）

随着我国工业化、城镇化进程的快速推进，优质耕地资源不断被占用，而造成该局面的根源在于人们对耕地资源功能认识的局限，导致耕地资源的社会价值并未得到充分体现[1-2]。长期以来，学者们核算耕地资源价值时往往侧重于经济价值，而忽略了其社会价值。国内外学者对耕地资源社会价值的核算及评估方法的研究尚处于探索阶段，陈丽、曲福田等从耕地资源社会价值的功能构成出发，采用分解求和法、影子价格法等对其价值量进行了测算，提出通过提高耕地资源转用的社会成本以保护耕地资源的政策建议[3-5]；蔡银莺等则从资源价值观的视角采用市场替代法对耕地资源的社会价值进行了评价，认为耕地资源的外部性价值主要体现在其社会服务功能中[6-7]；也有学者从资源价值量化的角度，采用修正系数法、意愿调查法对耕地资源的社会价值进行了评估，并应用于征地补偿标准的制定[2,8-10]。上述成果对耕地资源社会价值核算提供了重要的参考借鉴价值，但通过非市场化方法测算出的价值量很难纳入耕地资源市场价值体系。耕地资源的社会价值是耕地资源社会功能的货币化价值表达，究其根本也是经济收益[11]，而实现耕地资源社会价值市场化的核心在于耕地外部效益的内在化[12-13]。产权的主要功能之一则是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励[14]，因此，厘清耕地资源产权主体，明晰体现耕地资源社会价值的产权外部效益，并对耕地资源的社会价值进行市场化评估具有重要意义。鉴于此，本文从耕地资源产权外部性的角度出发，首先明确界定耕地资源产权主体及耕地权利所对应的社会功能，然后运用修正的收益还原法估算上海市耕地资源社会功能的价值量，以期为完善耕地保护经济补偿机制提供参考。

1 耕地资源社会价值理论体系

1.1 耕地资源产权体系界定

耕地所有权表达的直接收益即耕地作为生产资料的资本化收益，而当前我国耕地价格评估并没有认识到耕地产权的外部性所导致的耕地资源价格失真。耕地资源除具有提供生产资料这一基本功能之外，还具有农民的生存保障功能、国家的粮食安全功能及生态安全功能等[11]。受生产要素流动的制约，我国农民不能获取社会平均利润，而城乡二元体制仅为城市人口提供部分社会保障资金，使得农民又失去了获得政府提供生存保障的权利[15]，城镇居民与农民的社会保障差距不断加大。在此过程中，耕地便成为一种涵盖生活保障、就业保障和养老保障的生存保险，对于我国农民来讲不仅是一种基本的生存资料，更具有重要的生存保障功能，因此在我国耕地所有权中应同时存在以农民为权利主体的生存保障权；其次，我国实施着世界上最严格的耕地保护政策，耕地资源在保障国家粮食安全和维护社会稳定方面发挥着积极作用[16-17]，因此从国家战略安全层面来讲，耕地资源具有重要的粮食战略安全功能，耕地产权中应包括耕地粮食安全权，耕地所有权是不能将该权利及其价值包括并体现的，这部分外部性内在化以后很难存在于个人或集体土地所有权中，而是与其并存并对土地所有权产生限制作用的新的权利；再者，生态安全是国家安全的重要组成部分，生态安全必然影响社会稳定，耕地资源作为宝贵的自然资源，其美丽的田园风光在给人民大众带来愉悦心情的同时，独特的乡村风貌和人文艺术也进一步派生出生态旅游及观光农业，表现出了丰富的文化景观及娱乐潜力，在健全生态系统功能方面发挥了积极的作用[18-19]。因此，从国家生态安全战略层面来讲，耕地资源同样具有保障国家生态安全，维护社会稳定的功能，其生态安全权及价值同样不是耕地所有权能够包含并体现的。

综上所述，本文认为：当前，我国的耕地所有权中应同时存在以农民为权利主体的生存保障权；并且在耕地所有权这一主权利基础之上，又伴生着以国家为权利主体的耕地粮食安全权和生态安全权，以此建立耕地资源社会价值权利束，即在经济可持续发展的基础上，耕地社会服务功能内在化而与耕地所有权共存的权利总和，从而在交易中实现这一部分的收益和成本，显化耕地资源的社会价值，以实现耕地产权的正常化（见图1）。

图1 我国耕地资源产权体系Fig.1 The arable land resources property rights system of China

1.2 耕地资源社会价值核算体系构建

从上述耕地资源产权体系可以看出，耕地资源的社会价值是对一定条件下耕地社会服务功能的外部性进行内在化之后权利价值的价格体现，是耕地资源社会价值权利束中权利价值的反映。其中，农民生存保障权的权利价值体现为农民的生存保障价值，价值量是政府为城乡间提供的平均社会保障价值的差额；国家粮食安全权的权利价值体现为国家的粮食安全价值，价值量是国家是保证粮食安全而支付的费用；生态安全权的权利价值即体现为国家的生态安全价值，价值量是耕地作为农业景观所提供的文化审美、娱乐潜力等服务经贴现后的价值。因此，耕地资源的社会价值具体应包括耕地资源的农民生存保障价值，国家粮食安全价值及生态安全价值（见图2）。

2 上海市耕地资源社会价值核算

2.1 研究区域

上海市地处长江和黄浦江入海口，作为国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和综合交通枢纽，2011年至今，人均耕地面积呈先减少后增加态势。2011年人均耕地面积78.8 m2，2014年降至77.6 m2的近年期最低水平，2016年增至79.9 m2。上海市作为经济发达地区的典型城市，是全国人均耕地较少的省份之一，研究其耕地资源社会价值量具有重要意义。

图2 我国耕地资源社会价值核算体系Fig.2 Social value accounting system of cultivated land resources in China

2.2 数据来源

上海市耕地资源社会价值纯收益的相关数据来源于《上海市城乡居民基本养老保险办法》、《上海市耕地占用税实施办法》、《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》、《上海市关于新菜地开发建设基金的有关规定》。上海市人口数据来源于第六次全国人口普查数据。上海市耕地资源面积数据来源于《中国统计年鉴》（2018）。其他相关数据来源于《中国统计年鉴》（2017-2018）、《上海市统计年鉴》（2017）、《2016年上海市国民经济和社会发展统计公报》。

2.3 研究方法

耕地资源的社会价值是经过耕地所有权体现社会功能的外部性内在化后耕地资源综合权利的价值反映，是耕地资源社会功能的货币化价值表达。因此，作为现代土地估价基本方法之一的收益还原法，同样适用于耕地资源的社会价值核算。故本文将收益还原法进行修正，对耕地资源社会价值进行市场化核算。收益还原法有土地纯收益和土地还原利率两个基本因素[20]。在耕地资源社会价值核算中，因耕地产权外部性的内在化，实现耕地资源社会价值纯收益代替土地纯收益。具体计算方法如表1：

表1 耕地资源社会价值计算方法Table 1 Calculation method of social value of cultivated land resources

依据上述研究方法，分别计算2016年上海市耕地资源社会价值纯收益及还原利率，进而对2016年上海市耕地资源社会价值量进行评估。相关评估数据如表2：

表2 2016年上海市耕地资源社会价值评估数据Table 2 Social value assessment of cultivated land resources in Shanghai in 2016

2.4 结果分析

经计算得到2016年上海市耕地资源社会价值核算量，见表3。

表3 2016年上海市耕地资源社会价值核算量Table 3 The amount of social value of cultivated land resources in Shanghai in 2016

由表3可知，2016年上海市耕地资源提供的社会价值高达5.724万亿元。其中，农民生存保障价值为5.072万亿元，占比高达88.61%，说明农民生存保障价值是上海市耕地资源社会价值构成的主体，农民对耕地资源养老保障、就业保障等社会功能的依赖程度较大，耕地资源有效保障了农民集体的生存保障权；国家粮食安全价值为0.6514万亿元，占比11.38%，说明耕地资源对于保障国家粮食安全，维护社会稳定发挥了积极作用，耕地的国家粮食安全权逐渐显化；而生态安全价值为9.64亿元，占比仅为0.01%，显化度相对较低，可能的原因在于有关部门对耕地资源生态安全的重视度仍较低，生态安全的价值观念薄弱，以致现阶段耕地资源蕴含的生态安全价值未得到充分挖掘。上述结果表明：第一，耕地资源为人类社会系统提供了不可或缺的社会保障服务、社会稳定服务及文化景观服务，其巨大价值量应纳入耕地资源价值核算体系；第二，耕地仍然是农民生存保障的支柱，是保障其生存发展的重要来源；第三，耕地所有权的外部性导致的耕地资源社会价值游离于市场之外，使其真正价值没有在最终的农产品中得以体现，是耕地利益低下的重要原因。

3 结论与启示

本文基于产权外部性的视角，分析了耕地资源的社会价值构成，运用修正的收益还原法核算了上海市耕地资源社会价值总量。结果表明：（1）上海市耕地资源的社会价值总量为5.724万亿元。其中，农民生存保障价值、国家粮食安全价值、生态安全价值占比依次为：88.61%、11.38%及0.01%。（2）耕地资源具有巨大的社会价值，在耕地资源价值核算体系中不容忽视，其中农民的生存保障功能是耕地资源社会功能的主体，农民生存保障价值是耕地资源社会价值的重要构成，国家生态安全价值应是今后发掘的重点。（3）农民作为耕地保护的主体，捍卫了耕地资源的国家粮食安全和生态安全，其生存和发展权利应进一步得到保障。

基于以上结论，本文得到以下政策启示：（1）地方政府应构建耕地资源社会价值核算体系，根据区域差异显化耕地资源社会价值，市场化耕地资源社会价值核算量可以合理保护耕地，正确评价耕地资源在社会经济发展和土地市场发育中的重要作用。（2）将耕地利用的社会成本纳入耕地经营及非农化开发投资成本中，将提高非农建设用地占用耕地的成本，可有效防止耕地资源过度性损失，促进非农建设用地节约、集约、高效利用。（3）提高征地补偿过程中农民参与度，建设完善农村社会保障体系及土地征收补偿机制，以优化利益分配格局，并推进配套制度改革完善与落实，提高农民的政策认同。