协同治理视角下的农村水环境治理机制研究——以江苏省为例

钱丹华

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

“三农”问题一直以来是社会关注的焦点，农村水环境是“三农”问题研究中不容忽视的重要对象，并且在农村生态文明建设中发挥着举足轻重的作用。《2017年中国环境状况公报》［1］指出，在全国 112个重要湖泊（水库）中，水质为Ⅰ～Ⅳ类的分别占5.4%、24.1%、33.0%、19.6%，Ⅴ类占7.1%，劣Ⅴ类占10.7%。污染指标主要是总磷、化学需氧量以及高锰酸盐指数。在32个省（自治区、市）223个地市级行政区的5 100个监测点开展的地下水水质监测结果显示，水质为优良级、良好级、较好级、较差级和极差级的监测点分别占 8.8%、23.1%、1.5%、51.8%和 14.8%，较差级和极差级占比高达66.6%。随着经济发展，乡镇工业的兴起，农民生活水平提高，而农村地区的生活垃圾和污水、养殖污染、农业生产污染等已对农村水环境造成严重的影响。重视农村水环境污染，切实保障农民的利益是当务之急。因此，研究并改善农村水环境的治理机制对促进农村生态文明和美丽乡村建设具有十分重要的现实意义。

1 农村水环境现状及污染来源的分析

1.1 水环境现状

江苏省位于中国大陆的东部沿海中心，地处长江、淮河的下游，省内地势平坦，平原辽阔，湖泊众多，水网密布，并且海陆相邻。江苏省凭借得天独厚的地理优势和丰富资源，经济发展繁荣，教育发达，农村发展也在前列。2013年农村居民家庭人均纯收入达到了13 598元，同比增长11.4%。江苏省农村经济飞速发展的优势在于科技的进步、农业设备的提升、乡镇工业的兴起等，然而经济的发展以环境为代价，工业点源污染、农业面源污染和生活污水等严重制约着农村水环境保护以及经济的可持续发展。根据《2017年江苏统计年鉴》显示（表1），2016年全省水资源总量为741.8亿m3，地表水资源量为605.8亿m3，地下水资源量为164.0亿m3。全省共监测870条河流，1 707个水质断面，控制河长1 9 171.3 km。全面综合评价显示，Ⅲ类水的断面770个，占45.1%；控制河长9 552.0 km，占49.8%。河水水质比例见表2。全省水库和湖泊水质富营养评价结果显示，中营养占15.6%，轻度富营养占59.2%，中度富营养占25.2%。

表2 2016年江苏省河水水质质量

从图1可以看出，13个地级市的用水分布中农业用水的比重较大，尤其是苏中和苏北地区，全省各类用水量中，农田灌溉用水占比52.3%。近年来农业用水有不断增加的趋势，由农业用水造成的农业面源污染以及工业用水向农村的转移等加剧了农村水环境污染的恶化，严重制约着农村经济的发展，治理农村水污染势在必行。

图1 2016年江苏省13个地级市用水分布

1.2 水环境污染来源

1.2.1 技术不规范的农业生产污染 江苏省是经济发达省份，在农业生产中物质技术设备不断改善，传统的农家有机肥不断减少，对农药、化肥的依赖量逐年增加。2016年江苏省农作物总播种面积为7 676 930 hm2，化肥使用量为 3 125 200 t，农药使用量为76 200 t。据农业部资料显示，目前中国农药的平均利用率仅为35%，大部分农药通过径流、渗漏、漂移等流失，污染土壤和水环境，影响农田生态环境的安全［2］。而化肥中氮肥、磷肥和钾肥的利用率普遍不高，造成了农田灌溉水的污染，通过排水渗透等水循环进入河流中，导致水体富营养化。另外还有广泛运用于农业辅助生产的农用塑料薄膜（图2），塑料本身难以降解，堆放在农田中污染土壤，破坏土壤结构，导致生态失衡。

图2 江苏省2012—2016年农用塑料薄膜的使用量

1.2.2 乡镇企业“三废”排放 江苏省乡镇企业的发展队伍逐步在壮大，“苏南模式”对江苏省农村经济发展的积极效应非常明显，使农民生活水平有了很大的提高。2016年江苏省规模以上工业总产值超过15万亿。然而，乡镇企业的迅速发展严重阻碍了农村水环境的保护。大部分乡镇企业涉及冶金、机械、化工、造纸等高耗能、低效率的产业，再加上乡镇企业管理理念落后，基础配套设施不完善，环保意识淡薄，工业废水未经达标处理直接排放至河流，固体废弃物随意丢弃，工业废气直接排放，在降水过程中，工业“三废”对农村水环境造成了严重的污染，导致水体变质，部分农村只能用污水进行农田灌溉，再次对农产品和土壤造成破坏，导致恶性循环。《全国乡镇工业污染源调查公报》显示，中国乡镇地区工业废水的处理率仅为40.1%；工业废气的净化处理率为27.9%，工业废气物的综合利用率为30.9%［3］。乡镇企业对农村水环境造成的影响不容乐观。

1.2.3 布局不合理的农业养殖污染 近年来，农村集约化畜禽养殖和水产养殖的兴起使得水体污染形势严峻。畜禽养殖中畜禽粪便本是可以改善土地肥力的天然有机肥，由于集约化养殖的扩散，没有配套的耕地来接受畜禽粪便，加上农村沼气池的建设不足，普及率不高，导致畜禽粪便未经技术处理便直接排放至附近池塘河流，严重污染了水体。2010年《全国第一次污染源普查公报》显示，从化学需氧量、总氮排放量、总磷排放量3项主要的污染物指标来看，畜禽养殖业分别占农业污染源的96%、38%和56%［4］。水产养殖中由于饲料中的氮、磷元素的超标使得池塘河流富营养化，蓝藻、浮萍等大面积繁殖，不仅造成鱼虾缺氧，并且弱化了水体的净化能力。

1.2.4 村民生活垃圾和废水污染 2016年江苏省的城镇化率为67.7%，有将近30%的人口居住在农村。由于农村的污水处理设施和排水系统不完善，垃圾收集和分类的规则缺乏，加上农民的环保意识薄弱，对水环境污染的严重性认识不清，生活污水直接排放，生活垃圾随意丢弃，污水进入池塘湖泊，垃圾占据河道，加剧了农村水环境的恶化。

2 农村水环境治理存在的困境

江苏省位于发达地区，高度重视农村水环境污染问题，创建美丽和谐乡村，会进一步助力江苏省的发展。并且，农村的水环境污染问题关系着农民的切身利益，与农村经济的可持续发展息息相关。目前，农村水环境污染形势严峻，结合实际现状，发现农村水环境治理主要存在着“全能主义”政府管制、城乡二元结构固化、水环境的公共物品属性以及农民自身诉求和局限等方面的困境。

2.1 “全能主义”政府导致治理高度行政化

“全能主义”政府指出国家对农村基层社会管理的控制，突出体现在国家政权建构的基层管理体制对农村生活的绝对垄断，特别是对农村的公共事务进行“大包大揽”式干预控制［5］。农村水污染的加剧引起各级政府的高度重视，政府承担水环境治理的所有责任，对行政命令的绝对服从，从宏观政策指导到基层具体执行不免出现管理运行的僵化，具体表现在：①部门职责界限不清晰，管理混乱。水环境的保护工作涉及到环保、农业、水利等多个部门，它们都享有一定的权力，造成多头领导，一旦出现问题协调成本极高，往往互相推诿，没有人承担直接责任，导致治污的低效率。②配套的法律法规不完善。关于农村水环境治理的法规和政策几乎处于真空地带，没有法律依据或者现有法规存在明显漏洞都会增加水环境保护工作执行的成本和困难。③考核机制不合理，存在权力寻租。以GDP为中心进行绩效考核和干部考察的机制势必会为谋求短期利益和经济发展而以牺牲环境为代价，忽视农村水环境的保护与治理。同时，未将水环境治理的目标纳入考核体系，缺乏相应的监督机制，在实际情况中，不同部门以及相关机构之间会出现水环境治污工作的权力寻租，极易造成官员的腐败问题，自然水环境的治理工作也难以层层落实。④江苏省的经济发展走在全国前列，农村经济的发展也齐头并进。“苏南模式”的兴起带动农村经济高速发展，农村社会存在多元的经济结构，而传统的高度行政化的农村基层管理体制已不适应现实的需求。长期集权化的管理更是限制了市场对农村水环境的投资渠道，因而造成农村水环境保护治理的效果不明显。

2.2 城乡二元结构导致政策差别待遇

由于中国一直存在的城乡二元结构体制，导致水环境的治理政策向城市倾斜，治理污染的投资和专项基金等明显高于农村（表3），且环境污染治理投资占GDP比重仅为0.99%。2016年江苏省农村家庭的人均纯收入为13 598元，而城镇居民的人均可支配收入则为32 538元，城乡收入的绝对差距达18 940元，城乡居民的收入比为2.39。城乡二元结构的背景，有限经济条件的约束，农民在生活和生产经营决策时会优先考虑如何发展经济、提高收人，而忽略了对农村环境的需求，以牺牲农村自然资源和水环境为代价。此外，农村除了自身乡镇工业、农业、畜牧业等污染水环境外，城市为环保而向农村转移一些边际产业，对于农村水环境无疑是雪上加霜。城乡二元背景下，农村治理水污染的资金、专业人才和技术、相关配套制度等的缺乏加大了水环境的颓势，增加了治理的难度。

表3 2016年江苏省环境污染治理投资情况 （单位：亿元）

2.3 公共物品属性导致集体行动的困境

农村水环境属于公共物品，具有非竞争性和非排他性，在农村水环境的治理中往往会陷入困境。因为农村水环境的需求充满多样性和复杂性，如果依靠传统的政府干预来治理农村水环境，政府本身高度行政化的机制在现实情况下是难以完全胜任的，或者仅依靠市场机制来对农村水环境进行配置和治理，但由于市场机制本身的缺陷，治理效率也是低下的，再加上农村水环境的公益性和投资见效慢，因而市场投入的积极性不高。同时，作为农村水环境的直接受益者农民因自身文化水平和主体意识的薄弱，主动承担治理农村水环境的积极性不高。因此，治理农村环境涉及的责任主体众多，职责分界不明显，公益性强，投资回报率小，导致集体行动的困境，造成农村水环境污染加剧。

2.4 农民自身诉求和局限导致监督失灵

农民的日常劳作和生活离不开农村水环境，也是农村水环境的直接受益者。当经济发展是以牺牲环境为代价时，农民很少能够意识到全面环境保护的重要性。大多数农民的受教育程度不高，环保意识淡薄，但当农村多元经济结构兴起，尤其是江苏省的乡镇工业发达（如华西村），农民生活水平逐渐提高的同时，对人居和水环境的要求也上升，会将构建美丽乡村的愿望内化为行动。然而实际情况并不乐观，农业专业技术和人才缺乏（表4），农村环保机构处于真空状态，农民参与水环境治理和监督的诉求得不到回应，农村水环境治理中的监督机制失灵，也加大了治理的难度。

表4 江苏省各类技术人员数 （单位：万人）

3 协同治理视角下的农村水环境治理机制

过于行政化的农村水环境保护行动已经不适应农村基层社会管理的新形势，必须寻求新的路径来有效治理农村水环境污染。治理的实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作。它拥有的管理体制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威［6］。治理理论多元化主体参与农村基层社会管理，由自上而下的统治趋向扁平化多中心合作的治理。正如诺贝奖经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆在其书《公共事务的治理之道》中指出“一群相互依赖的委托人能够自己组织起来进行自主治理，从而能够在面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”［7］。此外，形成多中心治理机制并非单纯地将体制外的多个主体引进并建立合作框架，高效的政府主导、完善的制度和操作程序的缺乏激发不了多个主体的积极性和行动力，反而会引发治理失效。因此，引进协同治理理论来指导农村水环境的治理。

协同治理理论是结合了协同学和治理理论的观点并形成一种新的治理理论。它不仅包含政府和其他社会化主体之间的协同合作，而且包含社会主体之间的协同合作［8］。农村水环境治理涉及的主体很多，需要构建以政府为主导，引进市场机制，建立社会协调机制，夯实公众参与机制的协同治理模式（图3），来提高农村水环境的治理效率。

图3 农村水环境协同治理模式

3.1 确立政府主导机制，统筹城乡环保服务

基于江苏省农村水环境污染现状，要深刻认识到农村水环境治理的复杂性以及事关建设社会主义新农村的重要性。首先，要确立以政府为主导的治理机制，立足全局，统筹规划，厘清各部门职责，积极与水环境治理有关的横向部门沟通协调，明确市、县、乡上下各级政府农村水环境治理的统筹监管职能，各司其职，协同合作，建立健全农村水环境的管理体制。其次，打破城乡的二元结构给农村环境治理带来的弱势，构建城乡统一水污染治理体系，加快城乡科学治理污染的政策、设备、技术、人才和监测网络的统一，推动城乡生态文明一体化。再次，将水环境监管目标纳入地方政府官员政绩考核范围，设立问责制，同时完善农村水环境治理相关的法律法规，加强执法力度。最后，政府加大对农村水环境治理的投资力度，实施优惠政策，吸引社会资本投入，成立农村水环境污染治理专项基金，专款专用，按需分配，切实提高农村水环境治理效率。

3.2 积极引导市场机制，拓宽投资融资渠道

政府发挥着主导作用，市场在资源配置中起着决定性的作用。市场具有灵活性和多样性，可以有效弥补政府在农村水环境治理过程中涉及不到的地方。由于农村水环境属于公共物品，有很强的公益性，投资回报周期长，效率低，企业因实际利益驱动而参与投资的积极性不高，因而建立政府主导的农村水环境市场化运作模式十分必要。第一，充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多地投向乡村的振兴。切实发挥全国农业信贷的担保体系作用，通过财政担保费率补助和以奖代补等加大对新型农业、经营主体的支持力度。加快设立国家融资担保基金，强化担保融资增信功能，引导更多的金融资源支持乡村振兴［9］。第二，打造投资平台，以财政补贴、绿色信贷等税收优惠政策吸引民间资本投入农村水环境污染治理项目中，进行水污染治理基础设施的建设和运营，并引进专业第三方评估机构进行水质监测和动态管理。第三，让水权交易和排污权交易市场化运行，以降低农村水环境的污染程度。此外，结合江苏省的实际情况，引导企业等市场机制加大对秸秆回收、沼气池建设的投入力度，形成农村水污染治理网络，提高治污效率，真正改善农村生态环境。

3.3 建立社会协调机制，培养民间环保组织

在农村水环境治理的过程中，涉及的相关利益主体众多，需建立社会协调机制以平衡利益。社会协调机制下，政府是农村水污染治理的主导者，应该奠定良好的政策氛围，完善基层水污染管理体制；乡镇企业“三废”排放是农村水污染的重要来源，秉承“谁污染，谁负担”的原则，严格要求污染企业进行经济补偿，而用市场机制激励治理污染的企业参与农村水环境的治理；农民作为农村水污染的制造者之一，应提高环保意识，自觉保护农村生态环境。同时，政府、市场和农户之间相互监督达到协同治理的效果。

此外，调动社会力量进行农村水环境污染的治理对政府主导、市场投资的水环境管理体制起着促进作用。鼓励和培养民间环保组织，引导社会公众积极参与水环境污染的治理。根据江苏省的实际情况，截至2014年，全国范围内约有6 000家民间环保组织，大约每22万人就拥有一家民间环保组织［10］。而民间环保组织因其行政过度干预、资金缺乏的问题未能充分实现其保护农村水环境的价值。因此，明确民间环保组织的法律地位，提高其知名度和信赖度，确保其运营的独立性和自主性，加大资金投入力度，采取专项资金补贴，使其为农村水环境保护发挥更大的作用。尤其要重视乡镇环保所的建立，农村环保方面的专业人才的培养，采用科学的考核机制，发挥其专长来治理农村水环境污染。

3.4 夯实公众参与机制，加强环保宣传监督

深刻认识到农村水环境污染治理的复杂性和艰巨性，夯实公众参与机制势在必行。其一，注重从源头上解决农村水污染问题。建立乡镇企业工业园区，将污染源集中，完善配套基础设施，采用先进设备处理污水。推广清洁生产技术，推进农业标准化生产。兴建排污管道和垃圾处理厂，减少生活污水排放，使农民将环保化为实际行动。其二，加大水环境保护的宣传力度，提高农民的环保意识，转变观念，使其深刻认识到农村水环境关乎其切身利益，对不环保行为进行道德约束。其三，重视农民的现实需求，确保农民参与水污染治理的知情权、决策权和监督权。就江苏省来说，经济的飞速发展使得农民生活水平不断提高，农民对自身所处环境的需求也不断提升，共建美丽和谐乡村是民之所愿。因此，鼓励农民参与直接受益的水环境治理基础设施建设，享有治理的参与权和决策权，并进行监督，加快美丽乡村建设，让农民成为实实在在的主人，切实保障农村水环境的可持续发展。