福建筱埕镇官坞村基层权力转型和治理

吴凌达

【摘 要】筱埕镇官坞村是隶属于福建省福州市的一个沿海村庄，曾被评为中国十大魅力乡村、“全国小康建设明星村”。该村党支部书记林哲龙既同时兼任村长（即村委会主任），又是官坞海洋开发有限公司董事长、总经理，并受到习近平、李克强、胡锦涛、温家宝等党和国家领导人多次接见。在行政管理上，该村实行着极具特色的党政企合一的模式。这样的模式，使该村的基层权力高度集中，在村民文化水平普遍不高的前提下，村支书可以较好地展开村庄的政治工作，同时引导经济文化发展方向，从而提高村庄经济文化水平。这一模式，避免了村委会与村支部两套班子互相扯皮的现象出现，提高了村庄行政效率与水平，能够切实为人民群众带来利益，对广大地区的村庄发展具有重大借鉴意义。

【关键词】党政企合一模式；转型；治理

一、中国乡村现状简析

建立并健全现代公共规则，无疑是现代政治的发展方向。然而受传统文化影响，在中国基层乡村的权力运行过程中，充满了不规范的治理技术。传统社会中的社会关系与行为规范依然残留着，并无形地指引着农民的行动逻辑。相较于晚清时期，中国大部分基层乡村治理模式并没有发生根本上的改变。因此，中国的乡村治理是一个需要改造的领域。

本文选取“官坞村”作为论述和考察的主体的原因在于：

“官坞村”是一个既特色而又典型的村级单位。它是隶属于福建省福州市的一个沿海村庄，曾被评为中国十大魅力乡村之一。特色在于，在行政管理上，该村实行着极具特色的“党政企合一模式”。该村党支部书记林哲龙既同时兼任村长（即村委会主任），又是官坞海洋开发有限公司董事长、总经理。典型之处则在于，它作为国家权力末梢、地方自治单位，与其他村庄一样，面临着完成上级组织的任务与维护村民利益的矛盾。

本文所运用到的材料，绝大部分来自于笔者的实地调研，部分来自于网络搜索。调查中所有材料都构成了本文灵感的来源和分析基础。所有这些内容的呈现并非是对具体内容的研究，而是围绕基层权力运作这一根本性的主题，展现和分析基层治理的具体机制。

二、中国乡村治理的一般技术

当前乡镇一级政府对于村级自治组织的考核一般采用“目标管理”的技术，即制定指标让村级组织落实。但是，一般的村级组织却并不能对村民采用同样的技术，而只能是充分利用各种可能的资源和非正式的技术来达成村民的配合，从而来完成各种政治任务。笔者发现，在中国的基层乡村治理过程中，一般运用以下两种技术，即利益诱导与情感引导。

（一）利益诱导

利益诱导是基层乡村治理治理中最为常用和最为有效的技术之一，原因在于这种技术将村民的利益与村庄的任务紧密结合起来，村民为获得自己的利益，就必须完成村庄所规定的一定任务。在接下来的案例中，便可以体现这一点。

案例（来自笔者实地访谈，2015年）

2015年4月，连江县采取集中搬迁、整村推进的方法，将交通不便、生产单一落后等贫困村庄的群众搬迁到县城周边及集镇周围，共有1962户7688人搬进了新家。其中安凯乡镇安村部分乡村的村民“乡土情结”浓厚，不愿搬迁，于是村民委员会主任雷积勇用“不搬的话小孩子要去安凯读书走7公里的路才有学校”、“搬的话10分钟我们就可以到县城（医院）”等关乎村民切身利益的理由诱导他们，最终完成了搬迁工作。

可见，案例将村民自身利益与搬迁工程关联在一起，使工程顺利进行。说明事实上，利益能够影响村民的行为，从而成为影响基层权力运行的重要因素之一。在基层乡村中，利益诱导的机制虽不规范，但却确实是一种强有力的治理技术，能够很好地解决治理中面临的许多困难，能够对村民行为起到极好的引导的作用。

但是，这一治理技术却存在较大弊端。在实际乡村治理实践中，经常出现村庄任务与村民利益相悖的状况，利益诱导的治理技术在这一方面就变得捉襟见肘。根本原因就在于它是不规范的，非制度化的。在接下来的案例中，便可以体现这一点。

案例（来自笔者父亲的实地调研，2011年）

2011年8月15日上午，笔者在福建省连江县东湖村镇田下路看到，一栋未依法取得乡村建设规划许可的临近东湖头工业区的高4层、总建筑面积达400多平方米的砖混楼房刚封顶不久，正准备内外装修。依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定：未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。可是，据群众介绍，这栋4层建筑在长达1年多的建设时间里，未看见有关人员到现场制止过1次，有关单位也从未向建房户下达过违章停建通知书。据村委会介绍，由于近年连江城区不断扩大，东湖村的区位优势越来越明显，一些村民意识到当地有限的土地资源将会不断升值，于是想方设法违法圈地、违法建房，等待拆迁时机，和政府讨价还价，要求政府给予一定的拆迁补偿，企图以低额投入获取高额回报。因此即使是村组织强制拆迁，也只会引起村民的不满，加深矛盾，更何况即便强制拆迁，部分群众也仍然顶风抢建，“这边拆那边建”现象严重。

可见，利益诱导的治理技术在这这种情况下，就变得捉襟见肘。但这并不能否定这种治理技术在基层治理中的实效价值。它有助于完成一些上级下达的任务，削弱了农户的不配合甚至刁难。在农民的权利义务观尚未成熟的大环境下，利益诱导的治理技术对于国家基层政权转型具有过渡性的意义。

（二）情感引导

情感引导技术指：乡村干部往往动用各种非正式团体关系，即人脉关系，如亲情、友情、人情等关系，从而引导村民展开一系列工作。以下案例体现了这一点。

案例（来自笔者父亲的实地调研，2003年）

因可门港开发，下屿村被征用海域面积4000多亩，涉及村民400余户。为了周全村民生产用海和重点项目建设之间的问题，福建省连江县下屿村支部书记郑德钗动员、引导村民有序转产转业，开拓利用新海区。平日里，他就常带领村两委干部走家串戶，为村民解决一系列问题。并且做事大公无私，总是先将自己的亲戚和朋友的工作先做通，再去做其他村民的工作。这一次，他不厌其烦给村民做思想动员，为村民生产出路出谋划策，联系再生产小额贷款，解决异地海区养殖等问题。加上平日里累积的情感基础，村民们很快就配合村支书完成了工作。

由此可见，情感基础在乡村的治理实践中极为重要，它往往是基层工作开展的铺垫，正因为这样的基础，村民才会因为信任而接受村干部的领导，即使有时会与村民自身的利益相互冲突，但是碍于所谓的“面子”与“人情”，村民往往也会选择妥协，接受村干部的领导。从这一点又可以看出当前乡村社会的传统性，本质上与“晚清时期村民往往接受德高望重的乡绅的决定”这样的行为没有很大的差异。

综上所述，笔者发现，基层权力的实际运行缺乏强有力的技术手段，且受诸多因素影响，一般的治理技术已经日益无法满足由传统社会向现代化社会转型的乡村。但是将现代城市的民主制度直接应用于乡村，又不符合多数乡村的实际情况。在当前乡村社会由传统向现代的转型过渡阶段，基层权力究竟应当采取何种运行模式成为了一个关键问题。

三、官坞村的基层权力运行模式与治理技术

在行政管理上，该村实行着极具特色的党政企合一的模式。这样的模式，使该村的基层权力高度集中，在村民文化水平普遍不高的前提下，村支书可以较好地展开村庄的政治工作，同时引导经济文化发展方向，从而提高村庄经济文化水平。这一模式，避免了村委会与村支部两套班子互相扯皮的现象出现，提高了村庄行政效率与水平，能够切实为人民群众带来利益，对广大地区的村庄发展具有重大借鉴意义。但同时，该模式本质上是一种精英领导模式，该模式下对村庄的领头人有着极高的要求。在当前“大学生村官”众多与“万众创业”的大环境下，该模式的借鉴意义无疑大幅提高。有着良好素质的大学生党员可以借鉴这一党政企合一的模式，以党的方针为指导，以村庄优势为基础，建立与村庄经济命脉密切相关的企业，从基层起密切经济基础与上层建筑的关系，通过切实的经济利益使村民感受到党的领导的先进性。

（一）党政企合一模式

一定程度上，这一模式本质上是一种精英政治模式，并不符合中国政治现代化民主化的总体发展方向。但是实践与研究表明，这一模式不仅有其合理性，并且在当前基层政权逐渐转型的过渡期，这一模式作为一种过渡模式，有着极强的借鉴意义。具体来说，这一模式的优点，主要体现在三个方面。

第一，该模式能够避免村两委相互扯皮，提高行政效率。由于各地村庄实际情况不同，当前农民的利益诉求往往与上级党政组织的要求有一定差异，面对这样的差异，执行上级组织的任务与要求的村支部往往会与代表村民诉求与利益的村委会产生冲突。

第二，该模式能够将利益诱导与情感引导这两个一般技术规范化、制度化，并通过其他治理技术，促使传统乡村社会向现代化乡村社会转型。以下的案例就体现了这一点。

案例（来自笔者与其父亲的实地调研，2014年）

材料一：上个世纪80年代，筱埕镇官坞村的林哲龙看到父老乡亲们在温饱线上苦苦挣扎，他下决心要改变村里的贫困面貌。就把全村原有600多户单打独干的农户组合为53个联合体，首创了“分工作业、统一管理”的模式，建立了官坞海洋开发有限公司，合力拓展海带养殖业。

从案例的材料中不难看出，官坞村村支书林哲龙实际上是通过现代企业的形式管理村民，将取消农业税后分散的各农户重新团结起来，每家每户都成为了这家村公司的员工。由于公司的盈利，“公司赚钱就是我们赚钱”成为了全村人们的共同信念，这在无形之中将村庄的集体利益与个人利益结合统一起来，用现代企业的制度将原本的利益诱导与情感引导技术规范化，使得村级组织也可以使用“目标管理”的技术，制定指标让村民落实。相比一般的治理技术只能通过充分利用各种可能的资源和非正式的手段来达成村民的配合，从而来完成各种政治任务，企业化的村庄无疑具有更高的行政效率。

作为第一点当中所提出的制度设计的补充，在具体操作上，可采用如下制度：

1.当选村支部书记（村委会主任）后，需在上级组织与专家的指导下，组建乡村发展有限责任公司，以乡村优势为基础，建立利于鄉村经济发展的企业。

2.制定一定的经济发展与基础建设指标，并以此作为村支书（主任）的考核依据，达到一定任职年限后，如未完成指标则需卸任。

第三，该模式能够为大学生党员创造发展机会，将“大学生村官”与“万众创业”结合起来。大学毕业生可以以村庄优势为基础，带动基层经济发展。这个优点显而易见，在此不做赘述。

（二）该模式下的主要治理技术

在该模式下，乡村的基层治理便有了更多的治理技术，其中大多数技术直接来源于现代企业的管理技术。以下是该模式下的主要治理技术。

1.目标管理技术

彼得·德鲁克（Peter F.Drucker）认为管理者应该通过目标对下级进行管理，当组织最高层管理者确定了组织目标后，必须对其进行有效分解，转变成各个部门以及各个人的分目标，管理者根据分目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。在一般的乡村中，由于村组织与村民没有明确的上下级概念，村组织无法将上级的任务目标与村庄本身的发展目标分解落实到各户村民，因此导致基层政治与经济目标难以实现。但是在该模式下，运用目标管理技术，便可以达到迅速实现村庄目标的目的。一下案例可以说明这一点。

案例（来自笔者的实地访谈，2015年）

村民一人在船头，一人在船尾，把两头的吊绳拖起来放在船头。另一个村民则把海带苗绳拿出来，两端扔给他们，让他们绑在泡沫上面，而那村民则拿起一个小沙袋，绑在苗绳的最中间，随后抛进海里，三个人的动作都非常娴熟麻利。这一专业化的生产现象出现得益于官坞村村支书（村主任）林哲龙为全村人制定的目标。他把全村原有600多户单打独干的农户组合为53个联合体，与每个联合体一起共同制定了相应的目标。通过“分工作业、统一管理”的模式，使官坞海洋开发有限公司的生产专业化水平大大提高。

在这个案例中，面对上级党政组织制定的乡村经济发展目标，采用“党政企合一”模式的村庄就可以相应地制定出具体到每一个村民的任务目标，从而使各人能够各司其职，大大提高生产专业化水平的同时满足了村民们的利益诉求。

2.民主决策技术

相比于一般村庄所谓的民主决策，实现“党政企合一”模式的村庄的决策无疑更加民主化。原因在于，在一般村庄中，村两委即便以民主为原则进行决策，但由于体制原因，导致村民不清楚何时应当参与决策，进一步降低村民的政治参与热情，最终出现即使想实现民主也没有村民参与的情况。

但是在“党政企合一”模式下的村庄，得益于目标管理的治理技术，村民能够明确自己具体的权利与义务，促使村民为自己的利益而发声。以下案例就能够说明这一点。

案例1（来自笔者父亲的实地调研，2015年）

2015年10月29日上午，官坞海洋开发有限公司海帶产业负责人与7名海带行业职工代表在县总工会的组织指导下，就最低工资标准、年工资增长幅度等相关问题进行集体协商，最终达成一致意见。

职工代表：工资是我们职工的利益，以前工人的工资都是由老板说了算，今天在现场集体协商，反映了我们的心声，说明了我们的理由，也得到了老板们认可，达到了我们双方共赢。协商会议的结果，我们利益得到保障，工资提高，那我们也将作出最大的努力，更加积极地投入到工作当中，为企业作出更大的效益。

企业代表陈伯如：职工是我们企业的财富创造者，维护他们的切身利益是我们必须考虑的问题，我认为今天这样集体协商工资方式有利于维护职工利益，有利于我们企业发展。

本案例中，官坞村海带行业的员工为了自己的切身利益与企业管理者进行谈判，在无形中参与到了民主决策中来。这样的模式比起一般乡村形式上（一般只有选举时）的民主，更可以使村民享受到真正的民主权利。

四、结论与讨论

首先要指出来的是，虽然本文中未予以点出，但此种模式由于本质上是一种精英政治模式，不符合现代民主发展的总基调，因此确实存在着一些负面效应。但在“十三五“国家政治转型时期，这一模式则有着过渡性的重要借鉴意义，这样一种模式，有利于部分地区的乡村从传统社会过渡到现代社会，通过企业建立拉动经济增长与转型，最后实现基层政治权力运行模式朝着现代民主发展的总基调前进，从而逐步推进有中国特色的国家政权建设。

最后，本文仅是笔者基于从官坞村的基层权力运行模式中获得的灵感，而展开的粗浅分析。至于该模式的具体可推广性及可实践性如何，则有待更多学者进一步的探讨。

【参考文献】

[1]刘守英，周飞舟，邵挺：《土地制度改革与转变发展方式》，中国发展出版社，2012年

[2]林毅夫：《新结构经济学——反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社，2012年

[3]韩俊等：《中国农村金融调查》，上海远东出版社，2009年

[4]巴曙松，郑军：《金融要为城市转型服务 》，《中国金融》2013年第5期，第 46～47 页

[5]林毅夫 ：《解读中国经济 》，北京大学出版社 ，2012年