转型时期公共政策执行过程中的利益博弈分析

张宁蓉

【摘 要】利益博弈是研究公共政策问题的一个极为重要的视角之一。政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程。本文在分析利益博弈的表象及其背后的深层原因基础上根据“命运共同体”理念提出合作博弈的观念。

【关键词】执行主体；利益博弈；合作博弈；协同治理

人类生存和发展的历史，一切活动都可归因于利益及人的逐利行为。“追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律，是一切创造性活动的源泉”。公共政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案，公共政策所体现意志的背后乃是各种利益的调和。从博弈的视角来看，政策执行与利益博弈有着紧密的联系，

一、公共政策执行过程中的博弈主体

公共政策执行过程利益博弈主体分为三个层次：第一层，政策的制定者（上级政府）；第二层，政策的相关利益群体（其他地方政府、非政府组织机构、受益群体）；第三层，政策执行对象（目标群体）。

研究政府利益的学者比较政府利益和公共利益认为，公共利益是在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总称。政府作为国家权力的代言人，作为公共利益的代表者和维护者，为公众谋利益是其职责，但政府作为共同体组织，存在着与公共利益不同的自身狭隘的利益，这些利益并不等同于公共利益：1、政府利益的主体是政府机构或政府官员，而非社会全体，具有非社会共享性和排他性；2、政府利益在某种程度上是私人利益的简单相加：3、政府利益有时会破坏公共利益。

二、利益博弈的主要表现形式

在公共政策执行过程的博弈中，中央、上级政府在法律、制度和体制上有“天然优势”，处于博弈强势。但地方政府、下级政府不会“束手就擒”，会用借口利用政策执行监督机制上的不足异化政策，进行解释、再创造。政策执行过程就在“议价”、“劝服”、“策划”三种不稳定的条件下博弈着进行。利益博弈主要表现在以下几方面：

一是只搞宣传不务实际为完成任务的敷衍象征性执行；二是政策执行有难度就简化程序减低难度替代性执行；三是为谋私利调整对象、范围、力度、目标超越原政策的要求进行附加执行；四是曲解执行，对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策；五是按部就班不顾实际的机械执行等。

任何一种异化都会严重偏离原有的政策。使政策内容、政策目标、政策性质发生根本变化，从而造成极大的浪费。

三、公共政策主体博弈的原因分析

1.利益诉求是执行主体博弈的根本原因。政策的实质是对利益关系的调整和分配，当中央制定的公共政策对“利益”进行调整甚至产生实质“损害”时，地方政府作为经济人难以做到保持绝对“价值中立”会在两难选择中去实现预期的利益以及区域经济发展。2.公共政策的执行主体体系庞大。上至中央政府国务院，下至村民自治组织村委会。政府对庞大的政策执行跨度监管困难，再加上我国行政监督的法律条文缺乏可操作性，难以真正体现行政监督的法律地位和权威性。3.我国政策信息缺乏公开透明。真正的的目标群体在信息不对称的情况下很难参与政策执行的监督。4.资源相对短缺、高质量资源数量有限及地方局部利益一是增强是执行主体博弈凸显的重要原因。

四、利益博弈转向合作博弈，进行协同治理

2011年《中国的和平发展》白皮书提出，要以“命运共同体”的新视角，寻求人类共同利益和共同价值的新内涵。“命运共同体”是中国政府反复强调的关于人类社会的新理念。此理念同样能化解公共政策执行中的利益博弈难题。中央与政府以及各级政府之间以“命运共同体”为新视角通过最大程度地实现合作博弈，在相互依存中形成了一种利益纽带，要实现自身利益就必须维护这种纽带，达到各自互利，推动社会整体利益实现。

理论依据源自于：英国科学家加雷特·哈丁“公用地的悲剧”一文悲观地阐述了理性地追求最大化利益的个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。他举例地方政府A与地方政府B进行合作与不合作的四种状态表明：在地方政府执行公共政策过程中，如果双方均能从全局（即按照公共政策的真实目标执行）出发，在博弈中选择合作，则各自可以增加100 收益；但如果一地方政府由于某种原因（比如行政官员在任期内出于眼前利益的考虑）选择违背公共政策目标而行事不与其他地方政府合作，则合作的一方有可能损失100收益，而不合作的一方却会增加60收益，但由此造成的外部负效应则由两者共同承担；当二者均选择违背公共政策且彼此不合作时，从短期来看，双方可能都有部分收益，但就长远利益而言却很可能导致公共政策執行的整体目标不能得到实现，直接侵害公共利益，同时从长期来看博弈双方也受到重大损失，即地方政府各自损失 100收益，这个博弈的结果往往是“零和博弈”。[2]

所以，解决公共政策执行中的博弈问题的路径选择就是对中央与地方的利益进行整合达到协同治理。一要整合利益关系，承认博弈中执行主体的利益差别，在此基础上寻找双方利益的均衡点，形成利益共同发展的局面；二要整合利益层面，既体现全局利益的统一性，又兼顾局部利益的灵活性。地方利益不允许损害国家整体利益，整体利益应适当照顾地方利益，使各自利益目标趋于一致，最终形成利益的双赢。

协同治理是指处于同一治理网络中的多元主体之间通过有效的协调与合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动及共担风险的局面，产生稳定有序的治理结构。其内涵包括：（1）匹配性，即强调合作主体间资源和能力等要素的互补性和协调性；（2）一致性，即主体间合作的共同利益与共同目标及集体行动的一致性；（3）动态性，即主体根据治理过程中主体间合作的不确定性和随机性所作出的动态性回应。积极、灵活、适时的调整行为，方能保证治理目标的实现。（4）有序性，即指合作主体防止治理体系碎片化、无序化、重复建设和资源内耗；（5）有效性，为实现井然有序的宏观治理结构以及整体治理功能的放大，保持良好的社会秩序。

【参考文献】

[1]刘玉蓉.分析政府利益与公共利益的关系[J].四川行政学院学报，2004，4）：5-8

[2]林德金等.政策研究方法论[M].吉林：延边大学出版社，1989：3.

[3]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：9.