财政部门全面推进全流程绩效管理的难点及建议

刘亚玻

【摘 要】2018年9月1日，中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下称意见），《意见》中对预算绩效管理实施工作的要求、管理体系的建立、制度的健全与约束及结果运用的保障措施进行了阐述。《意见》要求“创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果”。

【关键词】绩效管理；财政支出评价；全流程绩效管理；财政部门

《意见》重点提及三个“全”：一是“全方位”，指向政府、部门和单位、政策与项目三个层级，从之前以“项目”为评价对象的评价方式进一步扩展到“部门和单位”，再上升到“地方政府”层级；二是“全过程”，要求事前做好评估工作，事中做好运行监控、事后做好绩效评价，并强调了加强评价结果的运用；三是“全覆盖”，只要涉及财政资金，不论以哪种形式（政策性基金委托管理或资本金注入）或哪个出口（职能部门或委托机构），都要列入绩效管理范围，如PPP项目、国有资本经营预算、社保基金等。值得关注的是，《意见》第一次提出了“对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制”，这一要求的提出预意着将从制度上夯实绩效管理责任约束，“切实做到花钱必问效、无效必问责”。

笔者作为绩效评价第三方，根据实际工作情况，浅谈一下财政部门作为全面实施预算绩效管理工作的牵头部门及监督部门，在推进工作中遇到的几个难点：

一、部分工作人员对“绩效”和“审计”概念混淆不清

部分财政部门工作人员对“审计”和“绩效”两类概念混淆不清，认为只要牵涉到资金的问题，就是会计师事务所的工作，在绩效管理过程中，基本以“审计”工作为模板，附加几项绩效指标，即称为“绩效管理”。更有部分地市，在第三方评价机构服务资格委托招标时，设立前置条件，要求非会计师事务所不可，或在评分指标里增加针对性的加分项。其实，“绩效管理”跟“审计”大不相同：一方面“绩效管理”内容包括“审计”工作在内，另一方面“绩效管理”与“审计”这一单项技能业务不同，属于综合管理类工作，要求评价人员具备多种理论知识和多行业的实践经验，包括但不仅限于经济学、公共管理（行政管理）、项目管理、绩效管理、人力资源管理、财务技能等，必须具备迅速理解部门/项目职能、工作内容、支出效果等的能力，并能进行全面且科学合理的整理提炼，实现绩效评价的关键-“分行业、分部门的针对性绩效指标体系”的设立。一旦绩效管理牵头部门的工作人员概念上出现偏差，对该项工作的全面推进就会产生影响。

二、部分工作人员对绩效工作性质的认知不足。

从财政部门在绩效工作的定位来看，是牵头部门及监督部门，所以财政部门在召开绩效工作会议时，参加会议的通常是各部门的财务人员或报账员，这类人员仅对部门/项目资金的收支情况了解，但对项目具体过程、情况及效果都不清晰，回去传达绩效工作会议精神和要求时往往只注重了资金方面的信息，遗漏项目管理工作及结果等方面。譬如某部门财务对其绩效目标设定中的数值向评价机构提出质疑，认为“节日慰问残疾人数量616人”该指标预期值过高，“不可能慰问这么多，肯定是你方取值错误”，后经与业务科室核对，才知道该指标取值就是由该业务科室根据辖区内的残疾人数量按覆盖比例提供给评价机构。绩效工作不是一项单一的财务工作，更是一项整体协作性质的管理工作，工作可以由财务牵头，但必须形成领导、办公室、各业务处室共同参与的协同机构，否则产出指标和效益指标的设定将会与实际情况毫无相干。

三、对第三方评价机构的管理工作标准固化，知识性成果沦为流水线作业

提供政府绩效评价的机构种类很多，有高等院校、研究机构、会计师事务所及咨询公司等。在国内最初开展政府绩效评价理论研究的是高等院校，如华南理工大学政府绩效评价中心，早在2000年初即由郑方辉教授带领团队进行政府绩效研究，从早期的财政支出绩效评价到现在的政府绩效评价，在全国首创并实践“人大主导、政府部门协同、第三方实施”的评价模式，推动第三方评价及立法，在学界与政界产生了重要影响；会计师事务所在承接原有审计工作的基础上，顺应财政部门的需求，以增收为目的增加了绩效评价板块，在人才配置上仍以会计师或财务从业人员为主，综合人才为辅；另一组成部分为咨询公司，这类评价机构能力良莠不齐，理论研究水平参差，更有甚者没有自己的项目交付团队，拿到委托后直接外包给学校老师来完成，评价成果质量上不去，评价结果不合理。

面对各类不同的第三方评价机构，不少财政部门采取的是一视同仁的管理标准，包括从工作流程到工作成果的呈现。笔者曾参加机构报告评审工作，多份报告乍一看，以为是同一家机构的交付团队，从报告逻辑、行文风格、语句构建均呈趋同现象，进一步了解原来是财政部门有标准要求，各机构为了顺利结题，纷纷以标准为先，对标准以外的可评价范畴，不考虑不研究。有标准固然是好，但如果固化标准，绩效评价作为一项知识性服务就会失去其意义，变成流水线作业。绩效评价的天花板即为固化的标准，这样的评价结果只对部门事务性工作起到一点改进的作用，较难提升到资金政策制定和重大项目引导层面。同时，在这种固化标准的要求下，有研究能力和思想的机构会选择逐步退出，可能出现“劣币驱逐良币”的现象。

根据上述问题，提出以下几点建议：

一是全面开展“绩效管理”的培训工作。把全面推进绩效管理工作做好的前提是让参与人员了解“绩效管理”是一项怎样的工作。从概念到工作内容，从产出效益关键要求的提炼到工作实施的流程管理。需要了解的除了财政部门或财务人员外，更应该覆盖各职能部门/单位。项目绩效评价所需填写的表格和内容，应在培训中一一说明，并根据项目阶段、性质的不同，动态调整评价填报表格，简化评价工作流程。

二是组建绩效工作人员体系。为了更好的推进绩效工作，可由财政部门牵头组建，各职能部门选派人员参与的虚拟绩效工作人员体系。参加人员应包含部门综合办公室、业务处室及财务人员。定期或不定期进行绩效工作培训和辅导，匹配绩效管理信息系统做好阶段性的绩效运行监控工作。

三是樹立“协同”评价意识。从整体上来看，部门对绩效工作的重视度远不如审计。一方面是因为绩效工作尚无相关法律法规保障，另一方面作为新生事务，它的被理解认知面仍有很大的提升空间。推进绩效工作的全面实施，离不开各部门、各处室、各单位的协同作业。因为真正了解这项目是“做什么的、为什么要做、怎么做、做的结果怎么样、怎么做效果会更好”这几个问题（也是绩效工作的关键问题）答案的是做这件事情的人/处室，如果这个人/处室在评价过程中没有采取开放式的协同意识，那么这个项目的评价结果很容易出现偏差，或不能反映项目的真实情况，或沦为又一个“唱赞歌”的工具。

四是对第三方评价机构的管理模式从标准化管理走向精细化分级管理。根据第三方评价机构的服务水平和能力，对第三方机构进行分级管理：部分机构可作为流水线工作的承接方，主攻自评复核和标准化的重点评价；部分机构可作为独立第三方评价工作的承接方，允许其在关乎民生的重大项目里，自行设定评价指标体系、评价深度及标准；部分机构可作为财政部门的绩效智库联盟，在意识和政策层面给予智力支持，并协同财政部门提升各职能部门及其他第三方评价机构的研究水平和交付能力。