政府开发保障性房源的创新路径探析

陈珊珊

【摘 要】本文立足于深圳市保障性住房的建设现状，简要介绍了深圳市在保障性住房建设上的几类开发模式，并重点阐析深圳市政府建设保障性住房的驱动力，从而总结保障性住房房源开发中的创新路径，以期为我国其他城市保障性住房开发中的创新举措提供参考。

【关键词】保障性住房；开发模式；创新路径

一、深圳市保障性住房房建设现状检视

保障性住房（以下简称保障房）是让城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决的重要手段。深圳市政府于2016年提出要在“十三五”期间筹集建设保障房40万套的的艰巨目标。而现实情况是：在“十一五”、“十二五”、“十三五”期间，深圳市已供应及计划供应的保障房用地仅有9.12平方公里，保障房占地面积仅占住房用地的4.5%，保障房覆盖率截至2015年不足12%，低于国家要求的平均水平。

改革开放以来深圳市的社会经济与产业发展迅速，截至2018年底，占地面积仅1997.27平方公里的深圳常住人口约为1400万人，GDP总量过2万亿。随着经济高速发展，深圳率先遭遇空间资源紧约束瓶颈。据相关数据统计，截至2017年深圳全市已建设用地996平方公里，剩余开发的土地面积不足20平方公里。深圳作为一个高速发展的人口流入城市，随着常驻人口的增加，土地资源紧缺与住房需求增长之间的矛盾日益加剧。

如何通过存量用地的开发释放土地潜能、建设保障房、破解发展瓶颈、实现经济社会可持续发展，是摆在深圳市政府面前的一个重要課题，本文试图通过深圳市政府在保障房建设模式上的探索，以期更全面深入地分析政府开发保障性房源的创新路径。

二、深圳市保障性住房开发模式

（一）大冲村：拆旧重建开发房源

大冲村旧改项目是深圳市最大的旧改项目，涉及近千户原村民、300多户非村民、7万多暂住人口、约1500栋房屋的拆迁安置工作。在政府的主导下，大冲于1992年开启旧改。改造后的47万平方米土地，13万平方米作为安置大冲村集体与个人居住，18万平方米归于政府，剩余16万平方米作为企业开发用地，通过大冲村旧改项目，配建了1000套保障房。

政府在大冲村旧改中进行保障房的配建，充分利用旧改中配备的基础设施与社区服务机构，减少保障房单独建设的财政成本和运营管理的社会负担。体现的是深圳坚持节约开发、综合规划、集约利用的原则，是政府努力进行政策创新，开发配备保障房，实现土地资源节约集约利用的重要举措。

（二）龙悦居：郊野荒地开发房源

龙悦居保障性住房位于龙华区，是深圳市政府为解决人才和中低收入家庭住房问题而兴建的大型住宅区，也是深圳市政府在土地资源紧张的现状下积极探索的在空地上开发建设集中的保障房。项目总占地面积17.6万平方米，总建筑面积81.3万平方米，提供1.1万套保障房，是深圳市2010年“十大民生工程”之一。

龙悦居保障房创新引入代建总承包模式，由房地产开发企业牵头承担建设。充分利用房地产企业的综合优势，采用工业化建造方式和绿色建筑标准，实现宜居和绿色理念的有机结合，为保障房建设转型升级提供了有益经验。同时也鼓励引入多元化社会主体参与保障房建设，为探索新模式、多渠道建设保障房提供了有益经验。这与深圳市政府在2018年出台的《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》中通过重点在原关外地区增加建设用地以建设大型保障性住房社区的目标一致。

（三）龙海家园：TOD模式开发房源

TOD（transit-oriented development）模式，是以公共交通为导向开发居住家园的模式。即政府规划在地铁上盖建设保障房，规划出保障房地铁社区。这种社区的总体功能以居住用地为主导，根据土地开发的价值随着与地铁站点距离增加而衰减的原则，合理配套为社区服务的相关公共设施。

龙海家园公共租赁住房项目，正是深圳市政府在前海地铁上盖建的大型保障房项目。其建设充分利用了地铁站上部空间并进行空间格局上的拓展，在土地资源日益紧缺的情况下，实现城市、交通、环境、住房房源的协调发展。龙海家园位于地铁前海车辆段上盖，用地面积在13.5万平方米，总建筑面积为70.4万平方米，提供住房12363套。龙海家园是政府在提供更为便利的交通设施的基础上，将就业生活、商业娱乐、公共服务等有机结合，形成的便捷、人性化、可持续发展的社区。

（四）柠盟公寓：综合整治开发房源

水围柠盟人才公寓是深圳市第一个“城中村”改为人才公寓的项目，旨在加大城市中心地区的人才住房保障力度。该项目对水围村的29栋居民楼进行整体设计改造，改造完成后提供了504套人才公寓。柠盟公寓是深圳市政府探索将“城中村”改造成人才公寓的成功示例。

柠盟公寓建设过程中的主要参与主体包括政府、深业集团、水围村股份公司与29栋楼的业主。由水围股份公司租赁29栋楼房，在基本未加价的情况下转租给深业集团，深业对房屋进行改造后政府进行反租补贴，再将这些住房以低于市场的价格租与企业人才，以确保改造升级的同时仍能有效控制房屋租金，保障符合条件人员的住房需求。

柠盟公寓的保障房提供模式，革新了人才安居的住房供应模式，充分了发挥政府的公共服务能力、专业企业的开发运营能力和股份公司的基层治理能力，实现“政府—国企—村股份公司”三方合作的改造模式，打造出由政府牵头“综合整治+统租运营+人才住房”的利用“城中村”筹集公共住房新模式。

（五）深耕村：城际合作开发房源

2011年2月，深汕特别合作区正式成立，合作区由深圳市政府和汕尾市政府共建。2017年9月，深汕特别区纳入深圳市“10+1”区管理体系，成为了深圳的“第11区”。合作区位于海峡经济圈和珠三角经济圈，土地规划面积高达468.3万平方公里，在国家大力支持“飞地经济” i的背景下，合作区是深圳市跨越惠州市在汕尾市的到的一块“飞地”。2018年12月，由区属国企深汕特别合作区城市建设投资发展有限公司开发运营的深汕特别区首个人才保障性住房——深耕村项目正式开工。项目总投资额约21亿元，占地面积约5.4万平方米，计划筹建人才保障房约2500套，建成后将满足近万人的居住需求。深耕村是深圳跨城际建设保障房的进步举措，深汕合作区的试验成果将为未来深圳的城际合作奠定基础。

三、深圳市政府开发保障性住房的创新驱动力探析

（一）以问题为导向，探寻多类渠道房源

随着深圳经济的飞速发展、外来人口的不断涌入，住房问题日益成为重大民生问题之一。不同于传统政府模式下“头痛医头，脚痛医脚”的做法，深圳市政府溯源头，寻根本。在经过对“城中村”存量住房、深圳市住房需求、深圳市居住用地比例及供应机制等进行大量研究、测算的基础上认为：住房矛盾的激化不仅包括人口的大量涌入，更在于土地资源紧缺且未得到合理有效的利用。在土地资源存量有限的困境下，解决住房问题最根本措施在于优化资源，使存量土地得到集约化、最大化利用。

深圳市政府在探索住房领域改革的一系列举措中，坚持突破旧有框架、破除制约创新的思想障碍。2018年8月，市政府发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，文件将多主体供给、多渠道保障、租购并举作为三大重要指导性思路，提出的6类15种住房建设筹集渠道，即通过增加建设用地、盘活存量用地、配建、盘活存量用房、公共设施综合开发、城际合作等措施，旨在破解土地资源紧缺、住房建设用地供应不足的瓶颈制约。中国的保障房建设历史不长，深圳市在立足于辖区基本情况的基础上进行的多方探索，创新寻房渠道，通过试验出最适合辖区基本情况的建设方案，逐渐将积累经验，将成果沉淀，最后固定成具有依据的指导性文件，是实现深圳建设创新引领型全球城市目标的重要步伐。

（二）以需求为导向，降低住房供需矛盾

根据深圳市规划和国土委员会编制的《深圳市城市总体规划（2016-2030年）》，预计深圳市常住人口到2020年将达到1480万人。深圳市1480萬人的常住人口如要保证保障房覆盖率达到23%以上，则需要保证340万常住人口有保障房。按照家庭户均人口数3人，至2020年需供应113万套保障房。即使“十三五”期间计划的筹集新建40万套保障房任务能够圆满完成，且都算在“十三五”时期能够供应（事实上40万套保障房并不能在“十三五”期间全部供应，因为住房的建设周期需要3-4年），加上“十二五”时期之前已供应的42套保障房，那么截止到2020年深圳市住房能够供应82万套，距离113万套仍有31万套的缺口，31万套的缺口比“十二五”时期5年新建筹集的24.6万套还多6.4万套。深圳市保障房需求如此之大，供给缺口也是非常之大。

在“十三五”期间单纯依赖政府来解决住房供给缺口明显不现实，因而深圳市政府积极采取多主体多渠道供给保障房的模式。如在经营性用地或普通商品住房中配建保障房；政府投资，房地产企业承建代建保障房；采取“政府—国企—村股份公司”三方合作的模式综合改造建设公共租赁住房；跨城际合作进行保障房的建设等，力求保证足够的房源量。

（三）以责任为导向，回应社会民生实际

保障房作为一大民生工程，是政府提供公共服务的重要体现之一。在深圳市的住房保障建设中，政府肩负着实现保障房可持续发展、改善民生与增进社会公平的重任。传统型政府的“官本位”与“政绩当先”的观念使得政府在保障房的建设中难免由“加速跑”到“跑偏”，从而偏离了保障房的建设是以人民群众的福祉为主的目标。而深圳市政府积极响应人民的住房需求，回应社会民生实际，提出在“十三五”期间建设筹集新建40万套保障房的目标，在建设过程中积极调动社会各方的主动性，致力于寻房的创新举措，为保障房建设工作持续注入活力。

四、从深圳案例看保障性住房房源开发中的创新路径

（一）创新保障房开发政策工具

在保障房开发中，我国运用最多的便是结构式强制工具，而这些结构式的政策工具中，多以制度规划和目标规划为主，法律法规较少且层级较低，大部分属于部门规章。例如在“十二五”期间我国计划建设保障房3 600万套，由全国性的保障房建设目标依次落实到各个地区需要完成的目标，各个地区的政府则自行结合地区实际情况制定相关规范性文件。但迄今为止，我国尚未出台专门的住房保障法律，而纵观美国、德国、日本等发达国家，都十分重视城市住房保障的立法工作，实行立法先行，依法界定政府的住房保障责任。因而我国更应该加快住房保障立法，使住房保障规范化。各地方政府需要综合考虑自身特性、外界环境，积极探索在实践中所需的保障房开发政策工具，灵活地运用市场型、激励型等非强制手段的工具，积极引导市场与社会参与进住房保障建设中。

（二）创新保障房开发途径

目前，我国各地的保障房建设体系在发展水平、土地供应、住房供求关系、居民收入水平和政府财政状况等方面存在的差异很大。一刀切的保障房供应模式难以达到保障的有效性，不具有推广的意义，在现实中也存在很多难以克服的障碍，因此在各地政府在保障房的开发中必须要结合实际地区实际情况实行做好协调研究，制定出本土化、科学化的地方性住房保障建设体系。未来，我国应充分鼓励各地区政府结合本地实际，灵活创新保障房开发途径。在保障方式上，鼓励采用包含独立新建或配建、购置、改造、补贴等在内的多种方式，采用限价或混合开发、承包、酬金服务、BOT运营、城市综合开发等多种模式，积极参与保障房建设，开拓我国保障房建设规模。

（三）创新政府部门之间的协同模式

保障房建设中，政府承担自身最基本的底线责任，而政府内部各部门之间的协同运作程度关系到政府相关职责的发挥、相关机能的运转。创新政府部门之间的协同模式，可从部门之间的协同文化、协同机制、协同信息方面考虑。首先，部门之间的协同文化体现在共同的目标、价值观上。住房保障工作涉及面广，但是共同的目标都在于为城市低收入群体和住房困难群体解决住房问题。而部门之间价值观的协同，则为“合作文化”奠定了基础，从而推动部门之间的信任，共同为住房保障工作出力。其次，从部门之间的协同机制上，需要完善部门之间协同行动的规定，明确各个部门在协同过程中的职责与义务，使各职能部门各执所长，在合作中发挥最大效益。最后，协同部门之间要突破信息壁垒，衔接好协同过程中的资源端口，畅通信息渠道，提高制度执行效率。

（四）创新政府与房地产企业的协作模式

实现“居者有其屋”是当今国际社会所公认的一项社会经济政策。这项社会经济政策不仅仅是政府所肩负的重任，也是企业发挥其社会责任的重要路径。在我国现阶段与企业协作的保障房建设模式主要是委托代建、配建模式以及直接招标模式。政府应当具备创新精神，鼓励企业积极参与保障房的开发建设，例如借鉴美国保障房建设中的“税收抵免”政策，针对保障房开发的房地产企业进行一定数额的税收抵免，以此鼓励企业投入到保障房的开发建设中。在未来的保障房建设中，企业与政府之间理应相互协调，依托各自的优势，积极拓宽二者之间的合作，将我国的保障房建设规模提升到一个新的境界。

注释：

i “飞地经济”是指在经济发展过程中，两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发模式。

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