智慧电子政务项目全流程管理的探索——以杭州为例

范永晨 张 斌 周 梁 眭志旭 章青青

提 要： 智慧电子政务全流程管理是政务服务、 绩效管理和决策效能提升的有效手段。 本文分析了杭州市智慧电子政务传统管理模式存在的问题和原因， 从项目全流程管理一体化管理的角度出发， 以提高财政资金绩效为终极目标， 探讨创新行政工具， 建立信息化管理模式， 为政府部门智慧电子政务项目的信息化管理提出若干对策建议， 进一步深化落实政府内部事务“最多跑一次” 改革， 让信息多跑路，让人员少跑腿， 推进政府数字化转型。

随着大数据、 云计算、 物联网、 人工智能及虚拟现实等先进信息技术的发展和应用不断深入， 以及国家大数据战略实施和政府数字化转型的大力推进， 我国政府信息化建设逐渐从起步阶段、 推进阶段迈入高速发展阶段， 各级各地政府积极实践，智慧电子政务建设的项目数量、 资金规模均呈逐年上升或扩大趋势， 呈现出百花齐放的局面。 杭州市作为最具创新力的智慧城市， 智慧电子政务建设发展迅速、 亮点纷呈， 基础设施、 服务平台及部门应用均走在同类城市前列， 数字化转型打造了良好的营商环境， 提升了政府的整体能力。 历经多年建设， 杭州市智慧电子政务项目管理正面临质量控制、 运维管理和绩效提升等新一轮热点、 难点问题。 新形势下的项目管理迫切需要理论变革和实践创新， 如何强化项目宏观统筹、 科学监管， 提高项目的效率和效益， 推动政府内部事务“最多跑一次” 改革， 已成为杭州市智慧电子政务管理部门亟待研究的重大现实课题。

一 建设智慧电子政务项目全流程管理系统带来的价值

建设智慧电子政务项目全流程管理系统， 破解智慧电子政务建设的管理难题，通过数字化手段， 实现管理现代化， 具有极大的价值意义， 具体体现为以下方面。

一是行政效率大幅提升。 运用大数据思维和相关技术， 将行政权力运行过程数据化、 自动流程化、 规范化， 将评审方案、 评分办法等一系列管理机制通过系统落地的方式加以规范， 加强部门业务整合， 形成监管合力， 强化全程监管， 切实推动管理效率快速提升， 信息化建设审批效率较以往将提高一倍以上（见表1）。

表1 智慧电子政务项目全流程管理效率提升

二是在线办事简单便捷。 只需专家评审“跑一次”， 其他工作均实现在线办结，24 小时随时受理， 开放全时段申报、 论证、 审核窗口， 做到常年筛选、 滚动评审。

三是行政成本有效降低。 将审批流程由线下转为线上， 减少了申报单位的舟车费用； 抹去了经办人线下跑送材料的人力成本、 时间成本； 所有材料采用无纸化、电子化， 项目信息可通过系统内部流转获取， 避免了纸质材料的打印装订， 节约了办公费用； 材料规范化、 结构化， 让申请单位有据可依， 有的放矢， 避免漫无目的地编写材料， 节约人力成本和时间成本； 审核人员和专家根据评分标准和规定， 对规范的申请材料进行评审， 评审效率提高， 评审强度和难度大幅降低。

四是行政决策的科学合理性显著提高。 管理环节的流程化、 规范化， 客观要求数据格式化， 格式化数据能中性反映项目的真实情况， 帮助决策者进行评判和决策。随着项目的推进， 智慧电子政务项目在全流程管理的各阶段信息都将纳入本系统，数据不断沉淀和堆砌， 产生了可供行为分析和趋势分析的大数据， 有助于决策者分析事态发展的态势和方向， 因势利导， 做出正确的判断和决策。 此外， 系统运用移动端实现可视化展示， 满足不同角色的访问需求， 强化数据挖掘和数据可视化， 方便决策者从各个维度审视项目管理情况， 及时调整管理政策和管理手段， 为项目规划、 顶层设计、 政策出台引导、 考核评价等决策管理工作提供有力的数据支持。

智慧电子政务全流程管理探索将为智慧电子政务项目管理工作带来四个转变： 一是项目管理由分散转向集中， 加强项目宏观统筹； 二是项目评审由单边转向多边， 提高项目评审质量； 三是项目信息由碎片化转向系统化， 形成项目全过程电子档案库；四是项目监管由粗放离散转向集约整合， 确保职能的有效行使。 全流程管理系统应用成效显著， 尤其是在政务服务手段、 管理绩效和决策效能方面均取得了丰硕的成果。

二 智慧电子政务项目管理的现状与存在的问题

（一） 杭州市智慧电子政务项目管理的现状

杭州市智慧电子政务项目历经多年建设， 逐渐形成了一套全过程管理办法， 并于2015 年10 月正式出台， 其主要管理流程包含项目申报、 分类推送、 建设方案评审、预算下达、 立项批复、 实施方案审批、 采购、 资金支付、 项目建设、 项目验收、 绩效评价、 审计等。 杭州智慧电子政务项目管理环节繁多， 且主管部门都是分段监管， 目前已有的各个业务系统基本属于各职能部门， 相互独立， 更侧重于职能式工作流程的电子化， 旨在提高办公效率， 缺乏跨系统、 跨部门的流程化交互， 导致项目建设过程信息不完整、 项目信息前后不一致的情况普遍存在。 目前智慧电子政务项目管理中的很多流程尚未实现自动化， 包括部分关键流程， 如项目建设方案申报与预审、 预算下达、 可研批复的下达、 实施方案申报与确认等仍是纸质文件流转， 因此审批工作常因为人员出差、 开会等工作而延误， 且缺乏有效及时的沟通机制， 材料提交的质量以及审批进度无法保证； 从项目管理全局性来说， 项目区域统筹及总体规划缺失， 部分项目只顾当期建设， 部分单位只顾自有需求满足， 导致部分项目还未完全建成使用就要整合、 迁移、 归并、 改造等， 重复建设多发， 财政资金损失浪费严重； 对于单个项目来说， 其项目信息散落在各环节， 项目数据缺乏归集与整体展现， 很多重要项目信息主管部门不能及时掌握， 项目进度难以把控； 一旦发现问题， 主管部门无法快速收集各阶段完整项目信息， 经常面临资料调取困难和监管滞后的问题。

（二） 智慧电子政务项目管理存在的问题

杭州市智慧电子政务管理部门坚持通过全市智慧电子政务项目的科学统筹管理来提高财政使用绩效， 规范财政资金使用方向； 推动职能部门优化绩效管理和主体责任， 达到“用钱必问效， 低效必问责”； 既有合规性评估， 又有效益性评估， 推动绩效信息化从晒“对账单” 向晒“成绩单” 转变， 更好地探索财政专项资金管理与大数据资源管理相结合的新道路， 打造信息化项目管理的杭州样本。 客观来看，杭州的现实发展与目标定位还存在差距， 突出表现为智慧电子政务项目投资控制及管理手段的“短板”， 特别是在响应政府内部事务“最多跑一次” 的背景下， 对照财政资金绩效管理高要求， 当前项目建设管理过程中存在的问题与不足更加凸显。

1. 多头管理

智慧电子政务建设管理是一个庞大而复杂的工程， 牵涉到发改、 数管、 财政、审计等多个局委办。 各个部门工作侧重点不同， 管理要求不一， 建设单位为了适应和迎合各方面的管理要求， 经常牺牲项目的部分需求和目标， 导致项目质量打折扣。

2. 缺位管理

当前智慧电子政务建设管理过程中管理部门在建设项目的审批环节狠抓特抓，与此形成鲜明对比的是， 建设过程、 验收过程、 运维过程却鲜有问津。 由此造成建设单位重申报、 轻设计、 轻建设， 部分项目虎头蛇尾， 难以达到预期的建设目标。

3. 管理环节多

相较于传统基建项目， 智慧电子政务项目由于其行业覆盖广、 需求变化频繁、技术要求高、 产品迭代快、 项目差异大， 客观要求管理要有深度、 有广度以及统筹协调的高度。 繁杂的管理环节的堆砌和增加， 客观加重了建设单位的负担， 增加了项目建设的复杂性和困难性。

4. 信息不互通

由于缺乏有效的信息通信机制和渠道， 建设单位在建设智慧电子政务项目的过程中， 与管理部门的业务往来大部分还停留在纸面上， 缺乏有效及时的沟通。 具体表现在： 申报项目与政府规划有偏离； 申报材料与管理要求有偏差； 审批流程与项目进度不协调； 建设过程与材料报送不同步； 项目效果与目标有落差； 等等。

5. 管理手段落后

集中表现为目前诸多管理环节还停留在发文批示的纸面流转阶段， 信息化手段没有得到充分的挖掘和利用， 这与政府数字化转型的发展方向违背。 管理手段是目前智慧电子政务建设管理的突出短板， 急需改进和创新。

6. “四重四轻” 现象突出

目前的智慧电子政务建设普遍存在“重要求轻需求、 重争取轻设计、 重建设轻运维、 重单项轻统筹” 等四大怪象， 导致财政资金损失浪费严重， 项目建设质量不高， 迫切需要出台有效的管理办法和管理手段加以遏制。

三 推进杭州市智慧电子政务项目全流程管理的对策建议

基于杭州市智慧电子政务项目管理的问题与不足， 建议加强顶层规划设计， 采用互联网思维对信息化项目建设进行“画像”， 把信息化项目建设当作“一件事”看待， 将事件从产生（项目申报）、 发展（项目建设） 到结局（项目建成进入运维）、 尾声（项目评估） 进行深入剖析、 详细阐述和记录， 抓审批、 重建设、 看评估、 要结果， 结合信息化手段来管理信息化项目， 建设一套智慧电子政务项目全流程管理系统， 为此提出五个方面的具体建议。

（一） 以流程为主线， 确立“十个环节” 的高效管理模型

智慧电子政务项目全流程管理是一个庞大而复杂的系统性工程， 建议以流程为主线， 确立以全流程管理、 全方位为基础， 以项目为核心， 以项目各实施主体为对象， 以项目全过程各阶段控制点为要素的基本策略， 将智慧电子政务项目的建设管理划分为10 个环节， 包括项目预审、 建设方案评审、 财政审核、 立项审批、 实施方案评审、 采购管理、 建设管理、 验收管理、 评估管理及运维管理； 以协同高效为总体目标， 以管理流程化、 数字化、 规范化、 标准化为手段， 通过流程管理、 表单管理、 沟通管理、 信息管理、 文件管理、 组织管理、 数据目录管理及统计报表分析实现智慧电子政务项目全方位的有效管理（见图1）， 同步实现减环节、 减材料。

图1 智慧电子政务项目全流程高效管理模型

同时以流程再造引领理论创新， 将一系列探索性的制度创新固化在信息系统建设上， 通过制度刚性约束及信息化手段形成预算申报、 预算审批、 合同执行、 数据归集及资金支付环环相扣的项目投资控制链条， 真正实现智慧电子政务项目资金拨付完成、 系统验收上线、 系统业务数据归集“三同步”， 进一步提高资金使用绩效。

（二） 实行“三审三评”、 扎紧“一窗受理” 入口制度

杭州市原智慧电子政务项目管理流程已有建设方案评审、 实施评审两个环节，为进一步提高项目管理效能， 探索合理改进和规范业务流程， 建议在原项目建设方案评审、 实施方案评审“两评” 基础上新增“项目预审” 环节， 形成以“三审三评” 为主要内容的项目评审入口制度， 扎紧项目“一窗受理” 入口关。 同时对“三审三评” 的评审重点和边界进行明确： “项目预审” 环节重点审查方案的必要性、紧迫性， 同时引进具有独立法人资格的第三方， 对报价进行评估； “建设方案评审”环节要求重点审查方案的性价比、 可行性， 并沿用原专家评审方法； “实施方案评审” 环节要求重点审查实施方案的一致性、 可操作性， 同时引入杭州市信息战线的“数据官” 团队， 对实施计划、 招标方案进行评估。 三个环节前后衔接、 互为补充，构建“三审三评” 制度的紧密型关系， 将智慧电子政务项目入口关以科学形式加以规范。

（三） 实施五库联动、 建设八个中心， 推动数据共享

数据的共享关键在于数据联结的方式及效率， 在工业化、 信息化、 大数据快速推进的背景下， 打破“信息孤岛”， 推动数据共享势在必行。

建设以项目管理全流程管控为平台， 以评审专家为支撑， 以数据资源制度性归集为目的的制度体系， 实现数据共享的有效联结， 通过五库联动、 八个中心的建立，真正实现智慧电子政务项目信息及项目管理信息的归集、 整理、 入库、 共享。

“五库” 即评审库、 项目库、 专家库、 运维库、 数据资源目录库。 评审库是智慧电子政务项目管理的入口保障， 涵盖项目预审、 建设方案评审、 财政审核三个阶段。 各建设单位申报项目信息提请项目预审， 为下一步建设方案评审及财政预算安排提供依据。 项目库是智慧电子政务项目管理的工作核心， 将通过建设方案评审并正式下达财政预算的项目纳入项目库， 全面收集项目预算信息、 项目进度信息、 项目全过程流程信息、 项目全过程电子档案、 项目全过程评分信息等数据， 建立以项目生命周期为准线的信息档案库。 专家库是智慧电子政务项目管理的重要支撑， 涵盖第三方机构库、 个人专家库以及市级专家库， 全面收集第三方机构、 专家的基本信息、 评审历史数据、 评审行为分析等数据， 以评审履职量化考核规范第三方机构、专家的评审行为， 建立健全第三方机构、 专家绩效考核评估体系。 运维库是智慧电子政务项目管理的必要补充， 将运维工作与项目建设关联， 通过运维台账管理、 运维评价管理等手段强化项目建成后的运维监督管理。 数据资源目录库是智慧电子政务项目管理的有力抓手， 探索数据资源会战归集向制度归集转变路径， 通过“项目申报+数据资源归集申报” “项目验收+数据资源归集验证” 的模式， 充分发挥制度刚性约束作用， 让各建设单位主动进行数据归集， 推进杭州市公共数据共享平台数据归集工作， 以“项目资产目录” 管理带动城市“数据资源目录” 管理， 为数据归集共享使用、 分类、 分析提供有利条件， 避免重复投资、 重复建设， 提高投资效益。

“八个中心”， 即数据、 财政、 发改、 审计、 建设单位、 专家、 监理、 开发商等八个主体的个人空间库。 “八个中心” 可动态维护主体信息， 依据角色权限分权、 分类查阅项目评审进度、 项目实施进度、 管理评价、 预算执行进度等信息， 为部门、 企业履行职能提供有利的数据支持。

（四） 实施两个入口、 三类编码， 在线评审更加便捷

运用“互联网+政务” 思维， 依托政务云环境， 建设智慧电子政务项目管理全流程系统实现每个环节网上可办理、 可追溯、 可监督， 体现全流程管理的连续性、动态性以及协同交互性， 并支持PC 端、 移动端两个入口， 满足“互联网+政务”模式下的各类工作场景应用， 便于项目建设单位、 监管单位、 第三方机构和专家等不同用户在办公场景（PC 端）、 出差场景（移动端）、 碎片化时间（移动端） 等不同需求下访问系统。

建议系统采用分层提供服务支持的设计思想（逻辑架构如图2）， 可分为基础设施层、 信息资源层、 服务支持层、 应用服务层、 前端展示层5 个分层。 由基础设施层提供最基本的系统运行环境， 包括服务器、 存储、 操作系统、 数据库软件、 应用服务软件等。 由信息资源层提供核心的数据存储支持， 主要实现基础数据管理、 库管理、 权限管理和日志管理等功能。 由服务支持层提供一个基本服务的支撑环境，包括统计服务、 事务处理服务和流程控制服务等通用服务。 由应用服务层根据业务需求建立相应的应用服务， 包括业务流程管理、 多维评价管理、 个人中心、 可视化统计分析、 全文搜索等。 由前端展示层提供PC 端、 移动端及可视化大屏端的数据展示， 展示内容主要包括功能菜单、 待办事项、 项目列表、 统计报表等内容， 并能依据角色权限不同分类展示， 人机界面友好、 简洁。

为辅助全流程管理系统项目管理流程的完整有效实现， 充分利用现有的与杭州智慧电子政务相关的其他业务系统， 全流程管理系统与财政、 发改业务系统接口互联、 数据调用， 从多系统获取项目信息， 整合关键数据， 实现信息化存储和利用，包括项目预审、 财政审核、 立项审批、 采购管理、 验收管理等。

系统对每一层定义明确的功能接口， 同时在层次内采用组件化的接口。 层次化、模块组件化的实现， 使系统具备最大限度的灵活度， 从而能对业务需求的变化做出快速反应， 使系统具有很好的扩展性， 满足不同时期的管理需要。

图2 智慧电子政务项目管理全流程系统逻辑架构

为了更好地实现项目与数据的联结， 建议在系统中采用项目编码、 项目运维后缀和评分编码三类编码进行标识。 项目编码由系统自动生成， 为项目出生至消亡的唯一代号， 全流程管理系统与财政、 发改委业务系统采用项目编码作为互通标识，同一项目的信息在财政局、 发改委与数据资源局的不同业务系统间实现互通， 多数据源互为补充印证， 所有项目信息统一归集至全流程管理系统。 项目运维后缀是通过项目编码加后缀的方式建立运维项目和建设项目关联关系， 将运维合同、 运维台账、 运维评价等工作纳入项目建设运营一体化管理， 便于项目管理和绩效评价； 评分编码即一个项目总分为1000 分， 全流程管理中的10 个环节每个环节100 分， 通过针对性赋分以数字化反映项目建设全过程中的管理水平。

（五） 实施四力合一、 全程管理， 全面提升政务服务效能

健全的制度体系和强大的技术体系是系统稳定、 持续发展的重要条件。 运用大数据思维和相关技术， 将行政权力运行过程数据化、 自动流程化、 规范化、 标准化，充分发挥信息、 数据等非传统要素集聚优势， 通过技术赋能、 数字赋能， 减少信息不对称所增加的成本； 同时建立标准化的管理体系、 评价体系， 并确保这些体系在系统中落地， 强化全程监管， 形成监管合力， 实现智慧电子政务项目全方位的管理。

为切实提高财政资金使用绩效， 建议从监管手段上着力， 实现全流程管理绩效评价。 在智慧电子政务项目全流程管理系统中可以采用关键流程管理互评模式， 职能部门可以对建设单位的项目管理进行评价考核， 建设单位可以对职能部门的职能管理进行评价监督， 让项目管理者、 职能管理者都能深度参与到项目全流程管理各个层次的管理评价中， 强化发改、 财政、 数管、 审计在财政资金、 项目绩效管理中的职责定位， 形成监管“四力合一”， 从制度上解决项目导入粗放、 建设交付弱化，监管信息不对称、 不精准等问题， 着力跳出智慧电子政务项目交付之日就是入库之时的“怪圈”。