论“互联网+” 时代的社会协同治理创新*

骆 毅

提 要： 本文阐释在“互联网+” 的时代背景下， 发挥“互联网+” 在社会协同治理创新方面的重要意义。 为充分认识“互联网+” 对社会协同治理的赋能效应， 提出基于社会基础与实现机制两个维度的分析框架。 本文认为， “互联网+”时代的社会协同治理创新， 应将国际经验与中国国情相结合， 将改革实践与有关理论相结合。 在构建社会协同治理机制时， 应分步实施， 因地制宜。

改革开放以来， 中国社会治理的治理格局、 治理体制和治理体系相继转型。 2004年， 党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与的社会管理格局”。 2012 年， 党的十八大提出要“加快形成党委领导、 政府负责、社会协同、 公众参与、 法治保障的社会管理体制”。 2013 年， 党的十八届三中全会强调要“围绕推进国家治理体系和治理能力现代化目标不断创新社会治理体制”。

在“互联网+” 时代背景下， 社会治理体制创新的关键， 在于与时俱进地实现多元社会主体协同治理的创新性和有效性。 国内一些研究者开始注意到这一点， 将研究焦点集中到互联网平台对社会协同治理的促进和创新等方面， 如认为互联网的迅猛发展对不同领域的治理主体提出了更高要求， 促进了多元主体间的合作， 为多元合作创造了良好条件， 政府、 市场、 社会组织等多元主体更加紧密地联系起来[1]。 但总体来看， “基于互联网技术平台的社会协同治理” 的相关研究仍然比较少。

在“互联网+” 时代背景下， 利用“互联网+” 在创新社会协同治理方面具有重要意义。 对于“互联网+” 对社会协同治理的赋能效应这个全新命题， 笔者认为应该建立一个科学的分析框架， 从问题认识、 理论构建和改革实践这三个层面进行深入的战略思考。

一 “互联网+” 赋能社会协同治理创新

（一） “互联网+” 时代的深刻内涵

我们正在走进一个新的时代—— “互联网+” 时代。 我国已正式发放5G 牌照，这标志着中国通信行业进入了5G 时代。 5G 将发挥新引擎动力和产业支撑作用， 为更多的垂直行业赋能、 赋智， 促进各行各业数字化、 网络化、 智能化发展[2]。

作为一个仅仅发展了几十年的后起之秀， 互联网还将带来更多惊喜， 尤其在人工智能、 5G 技术方兴未艾之际， “互联网+” 所带来的赋能效应更加值得我们期待。 当然， “互联网+” 时代还有诸多值得期待之处， 如移动化、 泛在化、 智能化等。

“互联网+” 时代， 就是在互联网发展到特定阶段， 随着经济发展方式升级、 人们思想观念转变、 互联网技术成熟等多重因素的叠加和交互影响， 国家利用互联网，从战略层面全面深入推进对现有各行各业的升级改造， 从而产生新的政务模式、 经济模式、 社会模式和文化模式。 互联网与相关行业的融合与再造， 涉及对现有相关体制和机制的改革创新， 需要实现社会治理的转型。 而治理转型的起点， 在相当程度上取决于对现实状态和理想目标的认识和把握。 从社会现实角度看， “互联网+” 时代， 社会治理面临两个发展趋势： 社会空间由“线下” 向“线上” 扩展， 治理空间由“线上” 向“线下” 延伸。 互联网促成社会“善治” 的两大方向： 开放性与合作创新。 驱动社会变革的不仅有无所不在的网络、 无所不在的计算、 无所不在的数据， 还有新思维、 新技术支撑下的创新形态。

因此， “互联网+” 时代合作的突出表现形式就是信息的“合作” 与“创新”。“合作创新” 是“互联网+” 时代解决社会治理困境、 实现社会“善治” 的重要路径。

（二） “互联网+” 对社会协同治理的赋能

“互联网+” 时代的中国社会将发生更加深刻的变革。 当“互联网+” 与社会深度融合的时候， 如何改善和创新社会协同治理？

在倡导利用互联网技术平台创新传统的治理模式方面， 美国的“开放政府” 改革具有重要启示作用。 “开放政府” 改革的实质， 就是应用互联网技术平台变革传统的政府治理模式， 实现由社会广泛参与和多元合作的“多元治理”。 美国“开放政府” 改革的经验可以概括为以下三个方面[3]。

第一， 互联网时代变革传统治理的关键， 在于利用互联网平台实施民主协商和合作。 公共协商是社会参与和合作的民主基础。 综观各个层面的政府改革实践， 创新传统治理模式不太成功的原因， 在于缺乏对互联网技术平台的有效利用， 从而未能有效地让社会个体走上公共协商的轨道。 因此， 政府有必要利用互联网平台增进与社会的对话、 协商与合作， 真正实现互联网时代的社会民主以及多元合作的“善治”。

第二， 促进多元合作的基础在于构建一套基于互联网平台的参与和合作机制。和现实空间的民主一样， 互联网空间的民主同样依赖于社会参与和权利自由。 互联网空间的民主和合作， 需要以基于互联网技术平台的机制构建为基础， 包括可供公众参与的图形界面、 引导协商民主的功能模块等。 只有采用了恰当的技术架构和编码设计， 才能有效激发公众的参与热情和合作效能。 因此， 应将互联网时代的公共参与工具充分赋予公众， 向公众提供简便好用的参与和工作平台， 使多元对话、 协商与协同治理紧密联系起来， 使多元对话、 多元协商与多元合作产生“规模效应”，从而提升公共决策的制定水平和执行效果。

第三， 多元合作技术平台的设计， 应基于社会基础和信息技术的有机统一。 一方面， 法律、 文化和机制架构在规范言论和对话方式方面联合产生作用， 法律、 文化中的非正式条款、 指向人际合作的协商民主机制规则等， 是产生协商民主的推动力量。 另一方面， 软件编程和技术平台的搭建， 又将直接决定和构造网络空间的合作形式。 协商与合作的规则， 最终将具体融入由技术平台构建的虚拟合作空间中，由此实现除现实或传统模式之外更广阔空间或层次上的政府与社会多元主体间的多元对话、 分工、 互动与合作。 换句话说， 互联网技术应用本身同样将直接影响网络空间的民主和合作形式。

在一个互联网深度嵌入和融合的信息社会， 信息化阶段深刻地改变了国家和社会的互动方式。 通过网络化平台和大数据方式加快了国家和社会的深度嵌合， 促进了科层制治理方式向网络化治理转变， 使得价值问题和政治性浮出水面， 成为行政必须直面的课题， 进而促使行政理性的价值格局走向开放， 政治性建构走向合作治理格局。 借助网络化技术平台和治理方式， 制度面临的任务主要是提高制度的弹性和活力， 寻求提高制度的科学效率和政治性层次。 公共性不仅高度发展， 而且与政治性全面深刻地交互作用， 但不能认为公共属性支配了政治性。 技术性作为管理的手段和方法， 本质是个纯粹的内生性的管理属性问题， 并不直接也不过多关涉价值和制度属性。 技术具有更为基础的地位， 行政技术理性的层次和水平决定了价值和制度的层次和水平。 价值和制度对行政的技术性有一定影响， 但这种影响若上升到支配技术的层级， 则是价值的专制和制度的异化。 所以说， 内生技术性力量相对独立， 也相对强大[4]。

因此， 治理改革者不仅要懂得互联网空间的法律之道， 还要善于将政策理念转变为适合软件编程语言所能构造和实现的具体管理模型， 以互联网技术功能和机制设计的词汇和语境来呈现问题的解决途径， 将法律的概念化框架和潜在的理论体系与互联网技术特点联系起来。 从这个意义上看， 构建协商与合作的技术平台架构，应基于互联网空间自身的特质， 否则民主与合作难以生根和持久。 通过将法律、 政策等社会上层建筑与互联网技术设计和应用有机结合， 促进治理的创新转型， 最终实现“开放与合作” 的治理格局。

二 社会协同治理的模式和范式

在“互联网+” 时代的背景下， 一个适应未来中国发展趋势的社会协同模式是什么？ 在社会协同治理的实践层面， 如何设计和构建科学且合理的协同机制框架，以推动和保障社会协同治理的常态化和长效化？

无论从实践上看还是从理论上看， “互联网+” 时代社会协同治理的相关问题，都是当前中国面临的崭新命题。 新时代背景下， 对于中国社会协同治理的改革与创新实践而言， 迫切需要回答两个关键问题： ①如何调整包括政府在内的多元社会主体在治理过程中协同合作的关系？ ②互联网技术平台在协同治理过程中如何发挥作用？

当前， 有学者在社会协同治理的研究中引入了一些分析视角和分析框架， 如郁建兴、 燕继荣等从“国家与社会关系” 的视角， 研究社会多元主体协同的关系模式和体制、 机制[5][6]。 任泽涛等认为， 实现社会协同治理的两个关键是“社会基础”和“实现机制”， 并提出了一个研究多元主体协同治理的分析框架： 一方面考察多元主体的地位及关系， 研究政府如何进一步调整和促进多元主体的参与权利； 另一方面， 考察政府如何“构建合适的沟通渠道和参与平台”， 如何“健全多元主体间的运行机制”[7]。

本文提出一个研究“互联网+” 时代社会协同治理问题的分析框架： 将互联网技术平台在社会协同治理创新改革中的介入时刻， 作为前后时间域分析的界限。 一方面聚焦“社会基础”， 即互联网技术平台介入前后多元主体协同关系的变化， 重点讨论政府如何在此关系变化中发挥作用； 另一方面聚焦“实现机制”， 即互联网技术平台介入后协同治理机制的构建。 基于此， 进一步分析这些平台的搭建以及其他因素所对应的协同模式， 从而将协同治理的相关理论性研究进一步具体化和系统化， “互联网+” 时代社会协同治理分析框架如图1 所示。

图1 “互联网+” 时代社会协同治理分析框架

近几年来， 中国在扩大信息公开、 加强政府与社会互动、 推进社会合作创新等方面进行了一些有效的实践与探索[8]， 例如以下的三个案例。

其一， 山西运城市政府利用互联网技术， 通过“农廉网” 建设推进农村政务信息公开。 2009 年9 月， 运城市率先在新绛县推行“农经信息网” 平台， 将政务、 村务、 财务等有关内容在网上公开， 受到了农民的广泛称赞。 次年新春， 运城在总结新绛县经验的基础上， 在全市范围内推广“阳光农廉网” 建设， 先后投资2000 余万元， 配备触摸屏、 计算机等电子设备4000 余台套， 创建了覆盖全市13 个县（市、区） 153 个乡（镇） 3197 个行政村的涉农信息网络公开平台， 将各县、 乡、 村及16个重点涉农部门的71 项涉农信息在网上全面公开。 最终， 成功经验还推向运城市其他县城， 在杜绝腐败、 推动民主、 促进农民共治方面达到了预期效果。

其二， 上海市闵行区法宣办紧跟时代发展步伐， 针对城市活跃人群， 努力抢占新媒体法治阵地， 宣传法律知识， 传播法治理念， 凝聚法治共识。 2011 年4 月， 闵行区司法局、 区法宣办开设“闵行法宣零距离” 新浪官方微博， 拉开了新媒体普法的序幕。 2013 年以来， 通过组建“闵行法宣微博联盟”， 针对城市的活跃群体， 系统、 有序、 高效地开展微博法宣工作， 将“微博联盟” 打造成为民服务的新平台，成为“倾听民意下情上达的新渠道， 引导舆论化解纠纷的新阵地， 凝聚法治理性的法宣微博生态圈”， 逐步摸索出一套行之有效的微博法制宣传教育工作机制， 在引导社会思潮、 取得社会支持、 加强公共决策方面取得了良好效果。

其三， 北京市交管局适时地利用互联网技术平台， 实现了城市管理的转型与创新。 2012 年7 月， “我爱北京” 城管政务维基系统正式推出， 除依托官方网站建设应用平台之外， 还开发了基于手机系统的“我爱北京市民城管通” ——国内首款市民移动城管应用App， 将城管公共服务直接延伸到市民移动端。 市民可通过在线网站或移动应用App， 直接参与城管举报、 咨询或建议， 随时随地参与到城市管理中来， 真正实现“我的城市我做主”[9]。 通过利用维基技术， 促进城市治理格局中多元主体的知识分享与智慧贡献， 从而在城市管理决策、 城市管理执法方面加大合作力度； 通过利用大数据、 云计算技术平台， 实现了城市交通信息的智能采集和智能分析， 并将数据结果向社会公布， 为进一步促进社会多元主体的公共决策、 公共监督和城管执法提供了依据和参考。 利用维基等互联网平台， 不仅社会公众可以“随时随地” 参与治理， 而且可以促进传统政府运作模式的转型， 提升政府的治理能力， 还可进一步促进治理合作与治理创新。

通过上述分析可以看到， 应用互联网技术平台可以实现不同形式和不同层次的社会协同治理创新。

从这些改革实践中可以看到三种协同创新模式， 即“公开模式” “互动模式”“开放模式”。 在社会公共信息闭塞、 公共监督缺乏、 政府—社会主体权力不对称的情景下， 推进信息公开在相当程度上能有效而快速地实现社会治理的“协同”。 在网民群体更加活跃、 社会思潮更加多元、 社会公共需求更加多样化的背景下， 政府或公共部门加强与社会多元主体的互动， 能实现社会治理的另一种“协同”。 在社会治理能力相对不足的情况下， 推进开放模式， 能实现社会治理的创新“协同”。

这三种协同模式， 核心侧重点各不相同。 公开模式的“协同” 体现在： 强调政府通过向社会公开社会公共信息， 满足社会的知情权， 促进社会的公共监督， 从而不断改善社会服务的水平与质量。 互动模式的“协同” 体现在： 强调扩大多元主体的参与机会和参与渠道， 更加密切地与多元主体进行对话与互动， 通过“互动”“协商” 等形式实现社会分歧的化解、 社会共识的达成以及社会民主协商的实现，从而不断推进社会的稳定与和谐。 开放模式的“协同” 体现在： 采用开放式的治理体系和治理架构， 更加注重信息、 智慧的共享与贡献， 强调通过公共社会数据的共享与汇聚， 促进治理的合作与治理创新， 以适应现代社会的创新转型。

三 社会协同治理的研究路径

对于“互联网+” 时代社会协同治理这个前沿的研究课题， 该如何寻找一条合适的研究路径？ 笔者建议遵循两个原则： 一是将国际经验与中国国情相结合， 二是将改革实践与有关理论相结合。 寻找“他山之石”， 既要放眼世界， 又要立足中国国情； 实现“知行合一”， 既要善于提炼和总结社会协同治理的理论， 从理论中寻找策略和方法， 又要立足实践， 多从实践中总结经验教训， 不断深化和完善现有的理论体系[10]。

（一） 洋为中用

近十多年来， 从西方舶来的治理理论不断进入中国， 并在各个领域实现了“本土化” 改造。 中国的社会治理理论， 正是在治理理论的基础上不断延伸和发展起来， 并形成了一定的理论体系。 另外， 同样源自西方的协同理论， 不仅在自然科学中得到较大应用， 也在中国的社会科学中不断得到认识和认可。

一方面， 要研究西方国家社会治理的成功经验， 尤其是要善于从互联网时代西方国家社会协同治理的有关理论与实践中， 分析和总结具有普遍性的机制规律， 善于寻找和挖掘“可以攻玉” 的“他山之石”。 要从理论上区分和界定特定国情背景下协同机制的适应性问题。

另一方面， 西方国家与中国的国情不同， 在社会基础方面， 如社会治理主体的发育情况、 社会结构特征等均存在较大差异。 因此， 西方国家关于社会治理及基于互联网技术协同治理机制的研究和理论， 不能完全照搬到中国。 要结合互联网时代背景下中国的社会特征， 针对中国社会治理新特点和新要求， 因地制宜地研究具有中国特色的社会协同治理机制。 正如习近平指出的： “一个国家选择什么样的治理体系， 是由这个国家的历史传承、 文化传统、 经济社会发展水平决定的， 是由这个国家的人民决定的。” “我国国家治理体系需要改进和完善， 但怎么改、 怎么完善，我们要有主张、 有定力。”[11]因此， 协同机制的构建应该兼具科学性和适应性。

（二） 知行合一

中国地域广阔， 社会问题复杂， 在不同地方和不同部门， 社会协同治理的创新实践不尽相同。 单一地研究某种协同实践， 会漏掉其他协同实践所代表的形态； 而从一而终地研究所有的协同实践， 又是不现实和不可能的。 因此， 要系统建立中国社会协同治理理论体系， 就要聚焦中国社会协同治理的若干典型实践， 通过运用归纳法， 可以从整体上概括若干种具有相对固定形态的“协同模式”。 从这个意义上说， “协同模式” 的研究， 是社会协同治理理论研究的关键与根本。 它不仅是社会协同治理实践的基本套路， 也是指导协同机制构建的出发点和落脚点。

另外， 还应从更广阔的视角认识和分析社会“协同”。 对于协同的认识与理解，应该运用系统的视角。 关于“协同” 的内涵， 可以从一个更宏观的层面来理解。 在笔者看来， 社会多元主体在治理方面的“协同”， 既体现为治理行动上的“协同”， 也体现为思想共识上的“协同”。 关于“协同” 的对象， 也应从更广泛的对象上来看。从社会系统的角度看， 协同的对象可以分为三类人群： 愿意主动加入协同的主体、怀有敌对情绪的主体以及处于游离地位的主体。 例如， “互联网+” 时代出现了一大批热心于知识贡献的网友， 他们在“百度百科” “大众点评” 等互联网应用中，为社会公共服务的改善提供了支持基础。 而一批对公共政策不满甚至是怀有敌对情绪的人， 同样是应该“协同” 的对象。 从转化的观念来看， 只要能“化干戈为玉帛”， 他们也同样能够参与协同。 那些处于游离状态的主体， 他们要么是需要在信息能力或信息资源方面进行帮扶， 要么是需要社会相应的政策进行鼓励和激发。

关于协同的机制构建， 应该立足于体制性、 制度性的现实基础。 对于社会协同治理实践的认识， 应该用动态的眼光来看。 某种取得了成功实效的社会协同治理实践， 并不能从整体上作为中国社会协同治理理论的参考： 由于“互联网+” 时代社会主体的跨地域、 跨阶层性质， 我们对那些制约协同因素的认识， 不能仅仅停留在某个案例本身， 而应从更广的视角， 更加全面而深刻地去理解和分析那些制约协同治理的潜在性和根本性障碍， 尤其要更多地关注那些体制性、 机制性的障碍因素。

鉴于此， 有必要重点分析这些体制性、 机制性的障碍因素， 以期为更普遍、 更广泛地推动中国社会协同治理的改革实践提供理论指导。 当然， 在这个分析的过程中， 有必要结合公共管理改革的有关理论成果和主张， 如“转变政府职能” “法治化” “协商民主” 等。

对于“互联网+” 时代社会协同治理这个全新的课题， 应该遵循的原则， 就是不断地汲取实践经验， 丰富社会协同治理的理论体系。 另外， 又要不断地用理论成果指导我们的社会协同治理实践。 在这个意义上， 可以看到社会协同治理的机理与协同机制之间存在的辩证关系： “机理” 的实质是理论认知， 而“机制” 的实质是探索实践。 因此， 对于“互联网+” 时代社会协同治理的研究， 需要从现有的理论和改革实践两方面入手， 分别分析和归纳社会协同治理的机理与机制——两者互为有机整体， 缺一不可。

四 社会协同治理机制构建的理性选择

需要阐明的是， 在推进“互联网+” 时代社会协同治理改革的过程中， 始终应该强调和发挥政府的主导作用和推动作用。 中国的改革实践， 应坚定不移地贯彻这一点。

从实践的角度看， 对“互联网+” 创新协同治理机制的改革进程应保持理性。美国在“开放政府” 改革中， 在机制方面就存在一些不足， 如： 政府在实施和应用社交媒体的过程中缺乏经验和知识， 部门领导面临财政、 人力资源等方面的限制，部门员工缺乏必要的知识和技能， 在加强内部合作、 让公众掌握数据操作技巧方面，政府仍然力不从心[12]。 一些学者认为， 推进“开放政府” 改革的进程具有内在的规律性和逻辑性， 政府的“开放成熟度” 可划为初始状态、 数据透明状态、 开放参与状态、 开放合作状态和广泛深入的参与合作状态五个层次[13]。 只有遵照开放政府进程发展的必然规律， 政府部门方能减小风险， 提高社交媒体的应用效率以促进公众的参与和合作。

从长远看， 中国的改革“等不得”， 但也“急不得”； 改革要注重“顶层设计”， 但也不能搞“一刀切”。 因此， 尊重改革规律， 切实稳步地推进改革， 是中国社会协同治理机制构建的理性选择， 应做到分步实施和因地制宜。

（一） 分步实施

对于长期、 短期和即时阶段三个层面的协同机制构建而言， 需要系统、 协调地加以推进， 不能一步到位。 以政府向社会开放社会公共数据的环节为例， 在开放数据的过程中， 将面临诸多系统性问题， 主要包括以下方面。

第一， 如何在各部门妥善有效地实施？ 政府作为信息公开的主体， 涉及行政机关、 法律授权的具有管理公共事务职能的组织， 众多的部门和机构在实施中， 将面临统一规划和分步建设的问题。

第二， 如何解决数据公开流程的多样性与复杂性问题？ 数据公开需要根据不同部门自身的战略和自身的公开计划， 各个部门也将设置与其自身情况相适应的发布流程， 以及多级发布的审核流程。 如何对这些复杂的流程加以协调和具体化？

第三， 如何确保数据公开过程中数据格式的统一性和稳定性？ 在现有的数据公开机制下， 社会公共数据的发布将根据不同部门的职责和公开内容目录设置不同的数据格式， 同时对原有目录的数据格式做相应变更。 这样造成的后果， 就是各个部门发布出去的海量公共数据， 犹如一座座数据的“孤岛”， 互不兼容、 互不连通、互不接续， 社会主体对这些数据只能是“一个师傅一个法”， 不能统一对这些数据加以解读和利用。

因此， 政府对外公开的数据格式应保持统一， 要便于社会主体广泛利用和便捷存取。 从长远来看， 关于数据格式的考量， 还要根据互联网技术发展的趋势， 便于未来进一步利用和应用。

第四， 如何解决数据公开带来的安全性问题？ 一方面， 政府要在目前掌握的众多公共社会数据中， 分清哪些是涉及国家安全信息和公民隐私的数据， 哪些是可以对外公布的社会数据。 这不是一件容易的事。 对这些海量数据实施科学分类， 需要专业化、 系统化和长期化的准备和付出。 尤其是中国互联网技术和应用的发展时间相对较短， 一些地方的信息化建设还没有跟上， 做好海量数据的分类工作需要大量的人力和物力投入。 到底应该优先实施“粗放型” 的数据公开战略——实施周期比较短但不可持续， 还是优先实施“可持续” 的数据公开战略——实施周期长但社会效益高， 对地方政府而言是一种“两难困境”。

另一方面， 网络环境存在安全风险。 因此， 要杜绝和防范“网络黑客” 等非法窃取和攻击数据公开数据库的潜在威胁， 在技术上和机制上， 都需要一个科学而周密的规划， 需要投入大量的人力、 物力和时间， 以加强对网络安全隐患的系统性防范。

甲基硫菌灵和多菌灵的测定方法主要有高效液相色谱法(HPLC)[6-7]和超高效液相色谱串联质谱法(UPLC-MS-MS)[8-9]。张念洁等[6]应用高效液相色谱检测中药材中多菌灵、甲基硫菌灵农药残留量，结果精确性、稳定性较好，检出限0.01 mg/kg。李福琴等[8]应用超高效液相色谱串联质谱法测试草莓中甲基硫菌灵、多菌灵，方法可行，灵敏度更高，定量限在2.1～14.1 μg/kg。笔者参照已有研究文献，利用HPLC- MS/MS分析甲基硫菌灵在马铃薯和土壤中的降解动力学和残留量，旨在为农业合理用药、确定休药期、制定马铃薯中残留限量提供可参考理论依据。

第五， 如何对数据公开实行严格的监督？ 在这方面， 既要加大科学监督的力度，又要加大对政府部门的考核力度， 需要系统、 稳妥地加以推进和落实。 一方面， 要加大构建考核机构的力度， 创新量化考核指标， 完善考核方法。 尤其要善于应用“互联网+” 时代的大数据分析平台， 如对智能决策辅助平台的利用， 实现社会的科学监督， 实行客观严格的考核。 另一方面， 要实施对政府数据公开的考核， 需要立足长远而又针对实际。 政府应根据评估原则、 考核方式和用户需求， 科学合理地设定信息公开考核指标， 评估公开数据的效果， 公布数据公开工作的完成落实情况。

以上五个方面的分析， 说明了“互联网+” 时代政府在开放社会公共数据方面的工作任重而道远。 当然， 从现实利益的角度看， 任何地方政府都会认真地考虑开放社会公共数据的重大意义。 因此， 在推进社会公共数据公开的改革进程中， 要分步实施： 通过制定科学的时间表， 在数据权限分类、 政务公开形式、 网络安全环境建设、 公开机制建设等方面统筹协调推进， 科学、 稳妥地推动改革进程。

（二） 因地制宜

中国幅员辽阔， 区域发展极不平衡。 以信息化建设为例， 中国区域之间的信息化建设和信息化理念存在诸多差异： 一些地方政府还不习惯或不能适应公开信息和公开数据的时代发展要求， 一些地方政府对数据公开的理念则已习以为常。 形成这些区域差异的原因， 除了信息化发展不平衡之外， 还包括两个层面的因素： 一是地方政府的改革实践没有适时形成相应的制度， 而没有制度保障的改革难以持久； 二是地方政府的改革和创新没有在法律框架下进行， 不确定性和改革风险比较大， 抑制了地方政府改革创新的勇气。 因此， 要不断地改善地方政府治理创新的法律环境。

可以借鉴美国在处理和界定联邦与州政府、 州与地方政府关系时的一些重要法案， 合理地界定当前中国不同层级间政府的集权和分权原则， 明确政府在治理创新实践方面的行政权力边界。 让地方政府既做到维护中央政府改革的统一部署， 保障社会主体的基本权利， 又保障地方政府能有适当合理的自主管理权和发展空间， 以积极稳妥推进社会协同治理创新。 归根结底， 必须在制度和法治建设方面加大创新和保障力度， 持续推进改革。

近年来， 地方政府在公共服务、 社会建设、 社会管理等方面的创新热情和创新实践相对较好， 但也存在创新持续性不够和动力不足的问题。 因此， 改革仍然必须尊重地方的实际情况和发展特点， 针对不同地域多元主体发展状况和协同目标的预期， 推动协同治理创新的制度化与法治化。 概括而言， 就是要在加强国家层面的“顶层设计” 和增进地方与社会基层的“因地制宜” 之间实现有机统一。 中央政府应该充分认可地方政府改革创新成果中的合理成分， 承认其合法性， 给予地方政府解决实际问题的创新空间和法律地位。

当前， 我国正处于社会转型的关键时期， 社会问题复杂而繁多。 因此， 在构建和落实中国社会协同治理机制的过程中， 一方面， 国家要有统一政策， 从宏观政策上尊重地方政府的自主性， 允许地方在贯彻落实的过程中结合自身实际情况来落实和完成， 给予必要的政策倾斜； 另一方面， 地方政府特别是基层政府， 在面对特定的改革问题时， 要勇于创新， 善于调动地方多元主体的协同积极性， 针对地方的具体问题和固有矛盾， 用创新的手段和方式实现治理协同。

注释

[1] 吴丹、 华涛： 《合作治理——公共事务治理的新逻辑》， 《中共福建省委党校学报》 2015 年第2 期。

[2] 余建斌： 《5G， 打开巨大发展空间》， 《人民日报》 2019 年6 月14 日， 第9 版。

[3] 骆毅、 王国华： 《利用“互联网+” 实现协同治理机制创新的关键举措研究——以美国“公众专利评审” 项目分析为例》， 《情报杂志》 2015 年第10 期。

[4] 罗梁波： 《行政理性场景的演变格局： 传统、 现实与未来》， 《学术月刊》 2019 年第5 期。

[5] 郁建兴、 任泽涛： 《当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架》， 《学术月刊》 2012 年第8 期。

[6] 燕继荣： 《协同治理： 社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》， 《中国行政管理》2013 年第2 期。

[7] 任泽涛、 严国萍： 《协同治理的社会基础及其实现机制——一项多案例研究》， 《上海行政学院学报》2013 年第5 期。

[8] 骆毅： 《走向协同： 互联网时代社会治理的抉择》， 华中科技大学出版社， 2017， 第9 页。

[9] 王运宝： 《北京探路智慧城管》， 《决策》 2013 年第6 期。

[10] 骆毅、 王国华： 《 “开放政府” 理论与实践对中国的启示——基于社会协同治理机制创新的研究视角》， 《江汉学术》 2016 年第4 期。

[11] 《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》，《人民日报》 2014 年2 月18 日， 第1 版。

[12] Dawes S. S. ， “Stewardship and Usefulness： Policy Principles for Information-based Transparency，” Government Information Quarterly， 2010 （27）.

[13] Gwanhoo Lee， Young Hoon Kwak， “An Open Government Maturity Model for Social Media-based Public Engagement，” Government Information Quarterly， 2012 （29）.