滇西边远贫困区扶贫小额信贷进展情况调查

张万伟

摘要：扶贫小额信贷是针对建档立卡贫困户获得产业发展资金而量身定制的政策性扶贫贷款产品，但在滇西边境山区运行中仍存在使用率低、风险隐患较大、分担补偿机制不健全等突出问题，本文建议规范信贷资金实现精准滴灌、加快农村信用体系建设、强化银政保担等机构合作，实现扶贫小额信贷与产业扶贫项目精准对接。

关键词：一贫困区 扶贫小额信贷 精准扶贫

一、政策背景

为有效实施金融精准扶贫助推脱贫攻坚，按照《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发[2014] 78号）要求，对有意愿发展牛产的建档立卡贫困户提供5万元以下、3年以内、免抵押免担保、基准利率放贷、财政贴息、县级建立风险补偿金的信用贷款。由于扶贫小额信贷精准对接建档立卡贫困户产业发展面临的资金需求，成为最直接有效地脱贫“摘帽”于段。

尽管扶贫小额信贷通过小额、分散、增信补偿等于段缓释风险，但由于实际操作中不规范及风险暴露，2017年7月，五部门联合印发《关丁促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发[2017] 42号），规范贷款审核及完善风险补偿和分担机制。在脱贫攻坚期内，对已经脱贫的建档立卡贫困户，原有扶贫政策保持不变，确保脱贫退出的稳定性和可持续性。

二、临沧市小额信贷做法及成效

（一）主要做法

临沧市各县（区）扶贫小额信贷的主要操作模式为：“贫团户提出申请一村委会推荐一乡（镇）扶贫办审核推荐一县扶贫办复核推荐一承贷金融机构调查审核一贷款发放一财政贴息或风险补偿一贷款回收”。扶贫小额信贷的具体承办部门为各县（区）扶贫办，金融机构承担贷款的发放及管理责任。（下图为扶贫小额信贷办理流程图）

贷款准人：扶贫小额信贷从源头上把控风险，具体由村委会（社区）和驻村扶贫工作队、乡镇/街道、县（区）扶贫办进行逐级审核，最终将符合条件的建档立卡贫困户报至承贷行（社）进行审批。客户资质初审包括逐户走访和信用评定，审核年龄及居住情况;进“国办”系统查询审核客户是否为建档立卡贫困户;查询客户征信了解客户信用状况。 审批发放环节：系统内审批客户的各项贷款要素是否符合规定;南责任银行对建档立卡贫困户实行名单制管理，采取“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”进行管理。

扶贫小额信贷办理流程图

内部控制：严格执行贷款面谈面签制度，受理、合同签署时必须核实借款人及配偶身份，确保本人在各种单據上亲签并留存影像;开立个人结算账户由农户本人亲自办理，不得代办，承贷金融机构将贷款资金发放至农户开立的个人结算账户。

贷后管理及回收：承贷金融机构按制度要求对农户定期开展贷后检查，乡（镇、街道）村对小额信贷的全过程进行跟踪监管，层层把关，防止冒贷、转贷、虚报户数、虚报需求或以贫困户的名义骗贷，一经发现，严肃追究乡（镇、街道）负责人、村干部和驻村扶贫工作队干部的责任。贷款贫困户逾期不偿还贷款本息的，由村干部、驻村工作队会同承贷机构依法进行催收。

坏账损失补偿：一是保险赔付。贫困户参加的相关保险，原则上可以指定承贷行为优先受偿人，一旦贷款逾期未能全额偿还，若发生保险理赔优先受偿信贷资金，冲抵贫困户贷款本金。二是启动县级风险补偿。各县（区）按照建立的《风险补偿基金管理办法》，按比例相应承担损失进行补偿，并保留依法追偿的权利。

（二）成效

一是承贷金融机构贷款投放力度加大。2016年以来，临沧辖内金融机构凭借覆盖县域及基层服务网点积极开办扶贫小额信贷业务，截至2019年2月，开展扶贫小额信贷业务的金融机构包括农村商业银行（农村信用社）、农业银行和邮储银行分支机构。农村商业银行（农村信用社）将扶贫小额信贷目标任务纳入年度绩效考核，开展“三个100%”（即建档评级及信贷需求调查面达100%，贷款需求且符合条件的申贷满足率达100%，扶贫小额信贷发放完成率达100%），创新整合开展“扶贫再贷款+扶贫小额信贷+贫困户”模式满足贫困户产业发展的资金需求;邮储银行强化信贷投入助推贫困户产业脱贫。截至2019年2月，临沧市扶贫小额信贷余额6.39亿元，比去年同期增加1.54亿元，同比增幅达31.76%。

二是贷款期限多以三年期为主。日前，临沧市扶贫小额信贷以户为单位申请贷款，贷款额度5万元以下，贷款期限为3年以内，贷款利率按人民银行公布的同期限同档次基准利率执行，实行财政专项资金全额贴息和风险补偿的信用方式发放贷款。经统计，截至2019年2月末，临沧扶贫小额信贷执行三年期贷款余额为6.02亿元，占现存贷款余额的94.21%，有效适应了农业牛产经营周期和缓解了贫困户短期还贷压力。

三是风险补偿机制不断完善。县（区）政府通过设立扶贫小额信贷风险补偿基金为建档立卡贫困户增信缓释，风险补偿金原则上按1：1O放大贷款倍数，将扶贫小额信贷财政贴息资金和风险补偿资金纳入县（区）财政专项扶贫资金，按照承贷金融机构发放扶贫小额信贷的规模据实贴息或风险分摊补偿。目前，全市8县（区）均建立风险补偿金，具体贴息频率为按年/季贴息，贴息方式包括先缴后贴、直接贴息和挂账直贴等方式。截至2019年2月末，临沧扶贫小额信贷风险补偿基金规模为8280万元，有效撬动金融机构贷款的发放。

四是贷款质量总体较好。经统计，截至2019年2月末，临沧市扶贫小额信贷不良贷款余额114万元，不良率0.18%，目前风险还未集中显现，总体可控。三、扶贫小额信贷业务存在问题

（一）扶贫小额信贷使用率偏低

一是由于辖内建档立卡贫困户中劳动能力弱、家庭成员身患重大及长期慢性疾病、低保户及残疾人员占比重高①，依靠自身能力很难发展牛产，即使南财政贴息，对于贷款本金的偿还也是很大的经济负担，部分有就业创业潜质、生产能力和还款来源的贫困户多数已在当地金融机构贷过小额信用贷款、农危改贷款、易地扶贫搬迁贷款、创业担保贷款等品种，剩余建档立卡贫困户符合贷款发放条件的甚少，导致整体使用面不高。例如2018年末某县建档立卡贫困户（含已脱贫户）贷款1210户，余额7964万元，其中扶贫小额信贷户数285户，余额1411万元，总体贷款覆盖占比较低。“国检”专项评估组在对云南省首批申请退出的15个贫困县（市）开展现场专项评估中，指出了扶贫小额信贷使用率低的问题。如某贫困县2017年累计发放扶贫小额信贷205户，金额1000万元（截至2017年12月末存量202户，余额983万元）。然而该县当年贫困户动态管理仍有1418户，使用率仅为14.25%。2019年2月全市风险补偿基金规模为8280万元，按照1：10的贷款放大倍数估算，仍需1.9亿元的配套信贷资金。二是政策规范和集中到期风险显现导致资金使用缩窄。按照2017年银监会等五部门联合印发的《关丁促进扶贫小额信贷健康发展的通知》最新要求，将信用水平和还款能力作为发放扶贫小额信贷的主要参考标准，金融机构出于审慎经营考虑规范贷款程序和用途后，紧接着2020年前后贷款本金集中到期②，偿付风险加大导致后续发放整体趋缓。

（二）部分县域扶贫贴息政策未落实导致逾期

尽管当前辖内各县域均已建立了风险补偿资金，但存在部分县未落实政府与银行机构间风险补偿和分担机制，存在财政贴息资金未按时拨付的情况。截至2019年2月末，临沧市出现贴息资金未到位的情况，近70%的金融机构与当地政府商定采用先缴后贴的贴息方式，即南建档立卡贫用户贷款到期前按期先还利息后财政按年/季贴息，南丁利息筹措时间滞后将会间接加重农户的经济负担导致部分逾期。例如某县农村信用联社自2016年10月以来累计发放扶贫小额信贷5065万元，发放户数1694户。截至2018年12月末，贷款余额和户数分别为4284万元和1448户，其中本金均未到期、仅利息未按期结息导致95户出现逾期，主要原因在于扶贫小额信贷贴息方式为先缴后贴，农信社按季向政府部门申报，由于扶贫贴息严重滞后，贷款发放至今从未补贴，且部分农户由于农务繁忙、外出打工、忘记结息日、生产生活困难等各种原因未能按期结息，导致贷款利息逾期。

（三）贷款用途部分存在不规范问题

经统计，临沧辖内部分金融机构存在变相“户贷企用”现象，即由建档立卡贫困户与银行签订贷款合同，扶贫小额信贷资金以人股等形式注入地方政府融资平台企业或农民专业合作社，由企业向农户支付收益金。由于企业平台未来经营业绩未可预知，部分农户投入资金可能面临偿还风险。另外，部分贷款资金存在被挪用于建房、看病、消费、子女就学等非生产性支出问题。资金被挪用表现为：贷款户家庭因病被迫腾挪资金、扶贫及建房补贴资金不到位改变用途、发展产业不畅截留资金、金融机构贷后监测跟踪不力等原因。

（四）建档立卡贫困户自身脆弱性影响贷款后续发放

一是贫困户自身发展产业的潜力和意愿不足，信贷资金对贫困户脱贫增收效果不理想。贫困村产业发展基础薄弱，产业选择拘泥于传统的种养殖业，容易陷入同质化、低端化和低附加值的恶性循环，利润空间少，风险较大，脱贫增收效果一般。二是部分貧困户思想观念陈旧，影响资金偿还和产业发展。近年来扶贫攻坚持续推进，各级政府对建档立卡贫困户补助资金较多，优惠政策较好，同时部分乡村干部宣传指导不足，部分贫困户将扶贫小额信贷等同于国家无偿补助资金，对贷款偿还存在侥幸心理，期待银行减免或政府埋单。

四、建议

（一）强化部门联动，提升扶贫精准性

建立以各部门联合的沟通协调机制，明确各部门职责，转变工作作风，切实将扶贫小额信贷作为助推贫困户脱贫的主要抓于，及时做好与承贷金融机构的沟通协调，逐户开展信贷调查、核实、评级、贷款投放工作，有效提升扶贫小额信贷的精准度和实效性。同时，结合贫网户居住分散、人员流动多的特点，村委会及小组组长、驻村干部要配合金融机构做好贷后资金跟踪和管理，督促并协助做好贷款到期催收工作。

（二）防范扶贫小额贷款还贷风险，纠正户贷企用、违规用款等问题

建议承贷金融机构适当向基层网点倾斜人力资源，加强贷前审查及贷后监测跟踪，防止资金变相使用或挪作他用。各银行业金融机构在探索将扶贫小额信贷资金用于有效带动贫困户脱贫致富的特色优势产业过程中，必须坚持贫困户自愿和贫困户参与两项基本原则，使贫困户融入产业发展并长期受益，提高贫困户发展产业的内生动力。对扶贫小额信贷实行尽职免责制度，强化正向激励，积极调动金融机构发放扶贫小额信贷的积极性。对确因非主观因素不能偿还贷款的贫困户，在风险可控和商业可持续基础上给予贷款展期和期限调整。

（三）加强农村信用体系建设，增强金融风险防范意识

通过进村入户宣讲扶贫小额信贷的目的意义、用途范围和有偿使用属性，进行诚信教育和乡规民约以及法律知识的宣传教育，树立“户贷户还”理念，提升贫困户金融素养和致富意识。县区劳动力就业培训机构针对建档立卡贫困户提供就业技能以及产业发展培训，提高农户自主生产经营意识，增强创收致富潜力。

（四）构建银政保担共同参与的“大金融扶贫模式”

探索“扶贫小额信贷+保险+担保/风险补偿”模式，为贫困户发展产业规避各类风险。支持获得扶贫小额信贷的贫困户，通过参加政策性农业保险、家庭财产保险、人身意外伤害险以及保证保险等方式防范生产发展中的意外风险，及时弥补贷款损失。在保险赔付中明确贷款发放银行作为优先受偿人，在本金未全部归还前，优先赔付贷款发放行，冲抵贫困户贷款本金。

（五）推进扶贫小额信贷与产业扶贫联动，实现整体系统扶贫 依托乡村资源禀赋和产业特色，制定产业发展计划和项日库资源，将贫困户扶贫小额信贷纳入到整个产业链条之中，通过联营、租赁、流转、托管及用工等多种形式建立龙头企业与贫困户之间的利益联结机制，实现贫困户脱贫致富的产业扶贫日标。

注释

①截至2018年末，全市贫困户中，丧失劳动能力占比8.55%，无劳动能力占比42.2%;患长期慢性病占比13.6%，患大病占比5.18%，残疾人口占比11.66%;低保贫困户占比75.79%。

②备注：扶贫小额信贷多数于2017年-2018年发放，三年期占比94.21‰

参考文献：

[1]朱文胜扶贫小额信贷创新发展研究[J]金融理论索，2018（3）

[2]魏灿秋，罗怡全面实施农户小额信贷的困境和出路[J]财经科学，2005（3）

[3]吴比，张灿强实施乡村振兴战略对农村金融的需求[J]农村金融研究，2017（ 12）

[4]张胜荣陕西省金融支持产业脱贫的实践与理论思考[J]西部金融，2017（4）