精准扶贫过程中的政策协同

章文光

【摘要】当前，巩固脱贫成效、衔接乡村振兴，已经迎来了政策窗口期。为了保证实施效果，精准扶贫各项政策措施需从注重强力推进逐步转向注重政策协同，要重点关注精准识别与子女赡养老人的法律规定的协同、精准施策与计划生育政策的协同、扶贫产业发展与生态环境保护的协同、易地搬迁与生态移民的协同、拆旧复垦与传统村落保护的协同。

【关键词】精准扶贫 政策协同 政策执行

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

在“精准扶贫”基本方略的强力推进下，中国已成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。目前，中国脱贫攻坚战已经进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，减贫难度越来越大，因人因地因户施策的复杂性不断升级。中国地域广阔，各地区在地理、经济、文化等方面都有着巨大的差异，只有根据不同地区的具体情况进行及时调整，出台具有适宜性和针对性的政策，促进政策协同发力，才能提升脱贫质量、巩固脱贫成效，进而与乡村振兴战略顺利衔接。

精准识别与子女赡养老人的法律规定的协同

贫困户的精准识别是以户为单位进行建档立卡的。然而当前，我国某些贫困区存在不合理分户现象，即具有赡养能力的子女与父母“分户”，使父母符合建档立卡户标准被纳为贫困户，从而导致贫困户数量虚增。

《中华人民共和国婚姻法》第二十一条规定，“子女对父母有赡养扶助的义务”。《中华人民共和国老年人权益保障法》第十八条规定，“家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”。这从法律上规定了子女具有在经济上奉养、生活上照料以及精神上慰藉老年人的义务。但是，法律法规通常较为抽象，并未明确子女在什么情况下必须履行义务，且一些农村地区缺少专业的法律援助机构，再加上分户门槛较低，在精准识别过程中出现了“合法但不合理”的分户现象。一些子女通过分户将本应由自己承担的赡养义务推给国家，让父母享受低保户或建档立卡户的政策红利，甚至出现“一个屋檐下、三个户口本”的现象。同时，由于不合理分户的甄别难度较大、政策处罚依据不完善等原因，一些扶贫干部对此采取默许态度。由此可知，政策协同力度需进一步深化，以减少“钻空子”行为的发生。

精准施策与计划生育政策的协同

从二十世纪七十年代开始，我国实行计划生育政策。计划生育实行分类指导，对不同地区、不同情况，分别采取不同的要求。对于一些人口稀少和少数民族聚居的地区，虽然也要实行计划生育，但是可以适当放宽要求。比如，在一些民族地区普遍实行二胎政策，部分总人口少于一千万的少数民族地区实行三胎政策。然而在实践过程中，尤其是偏远的少数民族地区，人口政策并未严格落实，超生现象仍然存在。在2015年8月—2016年5月开展建档立卡“回头看”工作后，大量超生家庭被纳入帮扶范围，大大增加了脱贫难度。

在精准扶贫政策落实方面，“两不愁、三保障”政策得到了强有力的推进，但这些超生现象严重的贫困户人均收入普遍过低（不足1000元），在义务教育保障、基本医疗保障、不愁吃不愁穿等方面均存在较大的帮扶压力。尤其是义务教育保障和学前教育行动计划等所需的经费缺口和人才缺口较大，使得地方政府在防止贫困代际传递上面对较大压力。事实上，如果政策执行不到位、不平衡，就会影响后续的实施效果，因此需要加大各项政策在执行过程中的协同，形成政策间相互补充、共同发力的有利局面。

扶贫产业发展与生态环境保护的协同

2016年颁布的《“十三五”生态环境保护规划》，是落实统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大举措，是以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念指导生态环境保护的战略安排。生态保护等各类环保投资，具有初始性投资高、周期长、低风险、低收益等特性。因此，2018年1月，国家发展改革委等多部门联合印发《生态扶贫工作方案》，提出到2020年，力争组建1.2万个生态建设扶贫专业合作社，吸纳10万贫困人口参与生态工程建设，新增生态管护员岗位40万个。通过大力发展生态产业，带动贫困人口增收。

在精准扶贫工作中，“发展生产脱贫一批”是实现脱贫目标的重要途径，但部分地方政府由于担心被生态环境指标“一票否决”，采取了“一刀切”式的方法，把区域内导致污染的建筑材料生产企业全部关停，而达标的建筑材料生产企业又未能及时引进，使得危房改造、易地搬迁、基础设施建设等所需的材料成本大幅上升，仅依靠生态补偿的转移支付无法推进精准扶贫的各项工作。针对这些问题，除了要寻求其他转移支付的途径外（如建立碳排放交易市场），更要增强生态产业的发展能力，拓宽生态产业的发展思路。这就要求地方政府要创新方式方法，探索符合本地区实际的政策协同路径。

易地搬迁与生态移民的协同

移民搬迁是在生态脆弱区或贫困地区防范自然灾害和解决贫困共生问题的重要手段。在相关移民补偿政策出台前，一些地方政府出现边支援服务工程建设、边搬迁安置移民、边研究争取政策的被动局面。移民工作始终在“发现问题、解决问题、反映诉求、争取政策、化解情绪、维护稳定”中负重前行，导致生态移民群众难以融入当地的生产生活，成为贫困人口。随着中央和地方主动探索并出台相关生态移民支持性政策，比如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等，移民搬迁过程中的生态环境保护、生产生活条件改善被放在了重要位置，要求实现移民“搬得出、稳得住、能致富”，这与易地搬迁政策的目标一致。但在政策执行过程中，却存在易地搬迁补偿标准与生态移民补偿标准差异过大、不同地区间补偿标准差异过大等问题，导致之前的生态搬迁移民与后续的易地搬迁移民之间存在不平衡。

事实上，对于生态移民搬迁和易地扶贫搬迁来说，更重要的是搬迁户后续配套措施和社会融入问题，这就需要统筹考虑生态搬迁户与易地搬迁户的产业发展基础和就业渠道，实现政策间的延续与协同。

拆旧复垦与传统村落保护的协同

对于农村贫困人口来说，实施易地扶贫搬迁工程是实现“搬得出、稳得住、能致富”目标的重要举措，也是“五个一批”的直接体现。易地扶贫搬迁不仅要因地制宜地选择性搬迁，同时也包含后续帮扶、拆旧复垦、公共服务均等化、土地增减挂等多项配套政策，需要各项政策的協同发力。

在一些有悠久历史的贫困地区，传统村落虽然不适宜居住，但却承载着历史传承、文化乡愁，如果按照拆旧复垦的要求，即旧房必须拆除才能进行搬迁和领取补助，那么那些还未开展传统村落普查、未列入中国传统村落名录的历史村落将面临拆除风险，尤其是一些偏远落后地区对传统村落保护的认识不足，改造维护又缺乏资金和技术，导致一些百年古村面临被损毁的命运。

针对传统村落的保护，除了《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》等法律法规外，也有《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》等行政指导意见，但仍缺少专门的法律加以规范。只有尽快实现政策执行各相关方的协同，补充调查完善传统村落名录，才能真正让老百姓“看得见山、望得见水、留得住乡愁”。

（作者为北京师范大学政府管理学院院长、教授、博导）

【参考文献】

①《习近平：中国是全球最早实现千年发展目标中减贫目标的发展中国家》，人民网，2015年10月16日。