农村宅基地管理问题研究

王明刚 苏跃彬 李文河

2018年中央一号文件明确提出：“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权......。”为落实2018年中央一号文件的精神，掌握农村宅基地的现状，笔者选取了河北省实行农村宅基地改革试点的献县、承德县、霸州市、藁城区、定兴县等五个县市区进行调研。

一、农村宅基地现状描述

为掌握农村宅基地现状，分析农村宅基地在使用、流转和管理方面存在的问题，以规范对农村宅基地管理和促进农村宅基地“三权分置”的有效实施，笔者选取河北省的献县、承德县、霸州市、藁城市、定兴县等五个市县区共10个村庄作为调研点，对2015年至2017年五地农村宅基地情况通过问卷并结合访谈进行调查，结果如下：

1.农村宅基地新增指标少，审批量大。五个调研点2015至2017年农村宅基地审批情况虽有不同，但存在一个共同特征即：用于农村宅基地的新增建设用地指标少甚至没有，而宅基地审批量在增加。

2.农村宅基地登记发证率有待提高。调查数据显示，五地正在依法有序开展宅基地的确权发证工作，已有部分地区完成，献县和承德县的登记发证比例均已达到了91%。其余地区正在进行，其中霸州市登记发证比例为84%，定兴县也达到了82%。藁城区仅为60.31%，与其余4地在宅基地登记发证管理上存在一定的差距。

3.农村宅基地流转中出售比例高。根据对献县、承德县和霸州市三地调查情况，农村宅基地流转主要是以出售的方式，出售流转比例高达85.97%。目前，定兴县、霸州市正在积极探索新的流转模式，取得了良好的效果。

4.农村宅基地征收量不大。近3年，调研区域涉及农村宅基地征收面积占土地征收总面积的平均比仅为3.12%。伴隨着城市化进程的加快和征地规模的不断扩大，农村宅基地征收将会不断增多。

二、农村宅基地存在的问题及成因分析

1.宅基地立法有待完善。①宅基地立法有待更新。河北省在2002年出台了《河北省农村宅基地管理办法》，十几年来一直未进行修订。调研地区的一些管理办法也略显陈旧。5个调研地区中仅有定兴县根据本地实际，制定了《关于规范农村宅基地管理的暂行办法》。②法律条款有待细化。表现为：其一，法律中定义模糊，现实操作难，如：国家规定宅基地使用必须坚持“一户一宅”的原则，但没有对“一户”进行法律界定。其二，各立法规定存在“冲突”现象。例如，国家允许农民享有宅基地合法继承权，这显然与“一户一宅”制度存在冲突，收回的可能性又很小，增加了执行的难度。其三，某些法律规范存在着不合理之处：鼓励农村村民充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地等建房，这样的要求不方便农民耕作，也不利于新农村规划建设的实施。

2.宅基地指标少，审批程序复杂。①宅基地指标少。霸州市调查发现，近三年该市某镇，符合宅基地申请条件的农户为188户，发放宅基地98宗，有52.1%的村民无宅基地可得。一半以上的调研地区没有宅基地审批指标。②审批程序复杂，效率低。宅基地审批程序看似单一，申请农户在办理手续时却会涉及国土、规划、公安等多个部门，各部门审批程序、内容各不相同，如国土部门审核建房农民申请的土地是否符合土地利用总体规划、是否占用基本农田、村民建房用地勘察及放样;规划部门审核村民建房的规划、选址、新建房屋的层高、立面等。村民建房从宅基地申请、到各部门审结，尽管有限时办结制及相关便民政策，但正常情况下也需要一到两个月才能完成。

3.宅基地登记确权力度较弱。①登记发证工作力度不够。目前，立法中明确规定了宅基地超面积处理的有偿使用、一户多宅的收回退出办法以及变更登记、注销登记等措施，但执行力度不够，对相关问题不能及时处理，导致宅基地登记发证工作迟缓。5个观测点在近三年的平均登记发证率为80.59%，其中藁城市仅为60.31%。②利益纠纷导致登记发证难度加大。霸州市调研显示，随着城乡一体化进程的加快，土地价值飙升，一方面农民逐渐提升了对土地资产价值的认识，纷纷要求进行宅基地确权登记发证。另一方面由于涉及利益重大，情况更加复杂多变，产权关系不明晰，确权登记发证难度更大。

4.宅基地村镇规划滞后，空心村难改造。①宅基地规划的缺失与滞后。5个观测点中仅有霸州市拥有较为完善、可行的村镇规划，其余地区或有规划无法实施，或无规划可依，或有规划但已过期需要重新编制。部分地区存在随意修改规划，导致“只见新屋，不见新村”、村界盲目扩张、居民点散乱等现象。②空心村现象严重，旧村改造难度大。调查数据显示，5个观测点10个村庄有2/3的村庄存在“空心村”现象，拥有空闲地的村庄高达30处，比例超过半数。承德县的调查发现，有50%多的劳动力进城务工，大约15%的已经在城市定居，村中常驻人口几乎都是老弱病残和小孩，很多农宅长期无人居住，利用率极低，形成事实上的“空心村”。③村民法律意识淡薄，有偿退出机制难实现。调查显示，10个村庄中存在“一户多宅”现象的有18处，到城里安家的农民其宅基地不能有偿退出，被征地农民没有得到有效安置，从而陷入“种田无地， 上班无岗”境地的比例高达10%。

5.宅基地私下交易多，流转需求大。调查数据显示，远郊地区有60%的村庄存在宅基地闲置情况，近郊地区有45%的村庄存在宅基地闲置情况。法律中虽然明确规定了村内收回、有偿使用制度，但因资金来源不到位等问题，各地执行力度不够，没有建立规范的交易市场，空闲的农村宅基地存在私下交易现象。

三、完善农村宅基地法律规制的路径选择

1.完善农村宅基地建设规划制度。①科学合理地制定村庄发展规划。 农村宅基地规划在遵循土地利用总体规划、村镇土地规划等制度规范，科学运用农村区域发展规划的理论和方法的同时，应首先了解民情民意，掌握农民对宅基地规划的意见及需求，这是宅基地科学规划的前提。②引导农民集中居住。  积极响应十八届三中全会中加快新型城镇化建设的政策号召。利用城乡建设用地增减挂钩政策，在距离小城镇较近的地方，合理引导零散村庄整体向小城镇搬迁，原旧村址全部复耕。将经济比较发达的自然村或零星村民住宅，纳入城镇规划，有步骤、有计划地整体搬迁，实施连片发展，对原来的村庄进行有效整理，使之成为可利用地。

2.妥善解决农村宅基地流转中的相关问题。①做好宅基地确权工作。农村村庄数量大，各个村庄情况千差万别。应当尽快普及农房和宅基地确权登记发证等配套工作。有了房屋和土地确权证，又为下一步构建城乡统一的土地市场奠定基础。在乡镇政府的统一领导下，在村委会和农民的积极配合下，国土资源管理部门要深入基层，到每一个农户家中认真勘察、丈量、精确计算，确定每一宗宅基地的四至、面積，在保证无产权纠纷的前提下，核发房屋产权证和宅基地使用证。②搞好宅基地审批工作。我国现行立法对农村宅基地实行申请、审批制度，宅基地的申请和核准，是农民取得宅基地使用权的唯一途径。要严格遵循“一户一宅”的原则，赋予农民宅基地使用权。应基于农民的现实需求，适当增加宅基地审批指标。应进一步完善宅基地审批制度，科学设计审批程序，减少审批环节，提高审批的精准度和效率，协调好各审批部门之间的关系。应实行首任受理负责制，做到责任到人，杜绝宅基地审批中的人情关系和腐败行为。③盘活农村宅基地。严格遵守农村宅基地退出制度，建立激励宅基地腾退机制，实行“奖退罚超”的有效办法，鼓励农民腾退多余宅基地。村集体或乡镇政府应给予相应的物质奖励，鼓励对旧村址开展拆迁开垦工作。④规范农村宅基地流转。宅基地流转，是盘活农村宅基地的重要途径。应适时放开、建立规范有序的农村宅基地流转市场，目标是构建城乡统一的土地流转和住房交易市场。规范宅基地流转，应增强宅基地使用人的责任意识，要强化有关宅基地法律法规和政策宣传的力度，营造珍惜宅基地、节约利用和保护耕地的良好氛围，使村民真正依法用地建房。要准确防范和化解宅基地纠纷，采取及时、慎重的措施，做到既防患于未然，又正确解决于已然，明晰宅基地、房屋的产权关系，维护好农村社会秩序，为宅基地流转提供保障。

3.健全农村宅基地管理的相关法律制度。①严格宅基地审批全程管理制度。农村宅基地必须做到按规划、按计划、按定额、按程序、按权限依法审批。实行统一安排，按规划定点放样，不得自行选址;要严格审批标准，县级人民政府应遵守现行的相关立法和政策，根据本县的实际情况审批，对未经批准已擅自出卖、出租原有宅基地的不予新批宅基地;严格执行农村居民“一户一宅”并不得超标的政策。各县、市、区可根据本地实际，制定操作性较强的《农村宅基地管理办法》及《集体建设用地流转管理办法》，为进一步规范农村宅基地管理提供切实的依据。②多管齐下，强化宅基地监管。基层国土资源管理部门要切实把好“四关”，即“审查关”、“规划关”、“程序关”、“监督关”，促进农村宅基地管理的合法化、规范化和有序化。基层国土资源管理部门要建立农村村民宅基地台账，有条件的还应有一套由公安部门提供的户籍管理档案，对宅基地实行全员实名登记管理。应由地方政府牵头，形成“政府牵头，部门联动，齐抓共管”局面，努力营造农村宅基地共同管理的工作格局。

（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）