西藏边境旅游扶贫多元主体协同机制研究

徐 宁，张 香

(1.延安大学经济与管理学院；2.延安大学学术期刊中心，陕西延安716000)

习近平在党的十九大报告中指出：“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”[1]党中央国务院高度重视边疆地区的脱贫工作，西藏自治区党委政府积极贯彻落实党中央的全面脱贫与全国一道进入小康社会的精神指示。西藏地处“一带一路”建设的重要省区，加快建设面向南亚开放重要通道，边境地区依托丰富的生态旅游资源和独特的历史人文优势，必须正确认识旅游业在边境地区经济社会中的地位和作用，正确理解边境旅游的扶贫功能，开发边境旅游，厘清边境旅游扶贫思路，最终实现脱贫致富的目标。

一、边境旅游与边境旅游扶贫涵义的界定

边境旅游是旅游者在边境地区的旅游消费活动，是一国国内旅游在边境地区的延伸，也是一国国际旅游重要组成部分。[2]边境旅游是国内旅游和国际旅游的统一体，是指在两国或者多国边境地区或者边境县域之间，持相关证件的一种旅游消费活动，包括毗邻国家旅游者和域外国家或其他国家旅游者。边境旅游的具体含义包括以下三个方面：第一，边境旅游是一种本国居民在本国边境地区的旅游活动；第二，边境旅游是本国居民持相关证件在毗邻国家边境地区允许的范围内的旅游活动；第三，边境旅游是吸引域外国家或其他国家人员在本国边境地区的旅游活动，这种活动一般发生在一国对国际开放的边境口岸地区。边境旅游结合区域旅游在边境特殊区域的发展规律，以“习近平新时代中国特色社会主义思想”为根本指导思想，突出边境旅游在边境地区经济社会发展中的地位和作用，注重边境旅游的兴边富民和脱贫致富功能。

边境旅游是以边境地区丰富的旅游资源为开发对象，借助旅游业推动经济社会发展，帮助边民脱贫致富，实现边境地区兴边富民的重要任务。旅游扶贫的核心目标在于实现贫困地区贫困人口脱贫，旅游扶贫必须具备的条件有：(1)经济欠发达且贫困集中；(2)旅游资源丰富且有待开发；(3)政府和社会各方力量对旅游资源进行可持续地开发。边境地区经济发展落后，是我国深度贫困的集中地区，边境地区往往旅游资源丰富，政府高度重视边境地区经济社会发展，因此，边境地区具备旅游扶贫的条件。边境旅游扶贫是指当地政府通过扶持边境旅游带动经济发展，带动边境地区相关产业链的发展，使贫困人口获得经济、社会和生态利益，最终脱贫致富和兴边富民。我们应该正确认识旅游业在边境地区经济社会中的地位和作用，正确理解边境旅游的扶贫功能，以边境旅游扶贫为脱贫致富的手段，带动边民参与边境旅游的积极性，使得边民在边境旅游中得到实惠，实现发展边境旅游的初衷。

二、西藏边境旅游扶贫的参与主体分析

旅游扶贫参与主体有别于旅游扶贫的利益相关主体，其范围更宽泛和作用更复杂，笔者通过旅游扶贫主体参与旅游活动中，并明确识别参与主体在旅游活动中的角色、参与程度、具体活动和承担任务等，将旅游扶贫参与主体分为：政府、企业、贫困人口、当地居民、科研团体、社会组织和游客(见表1)。

表1 旅游扶贫参与主体识别表

(一)边境旅游扶贫参与主体

边境旅游扶贫是旅游扶贫在边境地区的一种表现形式，具有边境地区旅游资源开发、生态环境保护、贫困人口脱贫、经济社会发展等功能。通过表1，笔者根据西藏边境旅游发展的实际情况，边境旅游扶贫参与主体主要有政府部门、社会团体(特别是非政府组织)、旅游企业、贫困人口和旅游者。

1.政府部门。政府参与旅游扶贫的动机是为了增加地区收入，增加人民福利，消除贫困，维护社会稳定。政府更多的作用体现在对旅游公共基础设施的提供，明确区域旅游发展战略和扶贫发展目标，制定和出台相关旅游扶贫政策，实现对旅游市场的宏观调控和在扶贫过程中起监督作用。在旅游扶贫过程中，突显出要发挥政府的管理主体和职能主体作用，同时政府作为旅游扶贫的管理者、倡导者、组织者、主导者、支持者、监督者、规则制定者，形成和确立了边境省域内各级行政政府在边境旅游扶贫中的核心参与地位，也是第一参与主体，因此，边境地区各级政府必须发挥其有效职能，确保边境地区旅游业的健康发展。

2.企业。旅游扶贫技术、资金等的支持一部分来源于旅游企业，旅游企业是旅游开发要素的投入者，也是旅游活动中“食、住、行、游、购、娱”等直接服务的提供者。企业是激活市场的关键主体，也是确保经济健康、活力和发展的关键，那么旅游企业也就是旅游市场中的主体，是旅游经济发展的重要因素之一。在边境旅游扶贫中，旅游企业是实现边境旅游活动、相关利益、旅游产品(项目)和线路开发的具体实施者和最直接受益者，扮演着参与者、执行者、经营者的角色。如果说政府在边境旅游合作中充当主导和管理控制等方面的职能，那么在政府主导协调下，旅游企业担当重要的经营者角色。

3.非政府组织。非政府组织在世界范围内的扶贫中都发挥着不容忽视的作用，它广泛参与到各个国家和地区的扶贫中。非政府组织从贫困人口的实际需求出发，旨在确保旅游扶贫的目标是实现扶贫，其任务是向贫困弱势群体提供援助。非政府组织无论是在思想上还是实际行动上，都把贫困人口置于核心地位，把贫困的改善和贫困人口的发展作为其工作重心。因此，如何确保旅游扶贫的可持续发展，如何提高贫困人口创造财富和自我发展的能力，减少贫困人口对外援的依赖已成为非政府组织在旅游扶贫开发中主要的任务。此外，非政府组织可以弥补旅游扶贫关系网络中其他扶贫主体的不足，对政府起有益的补充作用，充当旅游企业与贫困人口间的桥梁，促进贫困人口参与企业的旅游开发，加强旅游业和本地产业的联系。在旅游扶贫开发活动的实施过程中，非政府组织一方面可以为旅游扶贫发展带来一部分资金支持、人力资源支持、技术支持和舆论支持，另一方面它还能在引导促进贫困人口积极参与到旅游扶贫里来发挥重要的作用。

4.贫困人口。旅游扶贫的核心目标和最终目的是“扶贫”，但是如何界定扶贫中的“贫”。旅游扶贫的目标人群不应也不能局限于贫困线以下的贫困人口，减贫的主要目标应该是保护贫困人口的利益，为贫困人口创造发展机会。[3]所有旅游扶贫活动的最终目的是对贫困弱势群体负责。贫困人口参与旅游扶贫开发的能力、程度和方式以及最终的效益获得(包括经济效益、文化效益、社会效益、环境效益等)将直接决定旅游扶贫是否成功。贫困弱势群体不仅是旅游扶贫资金和旅游开发项目的接收者与使用者，同时也是旅游开发中旅游资源的提供者。

5.旅游者。游客是经验丰富的旅游活动消费者。旅游市场需求的驱动力来自旅游者，其对旅游服务和产品的满意度将决定旅游产品的深度和市场发展深度，从而决定旅游扶贫发展的现状。在目的地消费的足够数量的游客可以支持以旅游为导向的扶贫目的地的经济。旅游者的消费选择，可以使旅游扶贫的利益一定程度上流向目标人口即贫困人口，比如，如果旅游者选择消费由贫困人口参与或直接提供的旅游产品(如手工艺品、土特产品)和旅游服务，一方面能够使贫困人口获得直接经济利益，拓宽其解决生计问题的渠道；另一方面，它也可以激励贫困人口参与旅游开发。旅游活动完成后，游客还可以发挥宣传贫困地区旅游声誉的作用，为贫困人口带来物质和资金捐赠。

(二)边境旅游扶贫参与主体的耦合关系分析

边境旅游扶贫参与主体耦合关系是指各参与主体之间存在一种相互作用、相互影响的关系，各主体之间是相互制约、相互联系、相互促进的统一体，在协调一致、互相配合、相互平衡下，边境旅游扶贫的功能才能实现最大效益。若其中任何一方配合不好或不予配合，就会导致“5-1<0”的负面效应。

由图1显示，边境旅游扶贫参与主体耦合关系框架由以下三部分组成：一是处在顶端的以游客为代表的旅游活动的体验者和消费者。二是处于底部以三角稳固形态相联系的以政府、贫困人口和旅游企业为代表的旅游活动的开发者和旅游资源提供者。三是三角锥内部，代表非政府组织或第三方旅游协会。第三方非政府组织是框架内部起协调作用的中心，是将另外四个主体相关连接的协调系统。

图1 边境旅游扶贫相关主体耦合关系框架

只有三角稳固形态中的各主体共同协作，政府在宏观上做好把控工作予以正确的指导，旅游企业尽到在旅游产品开发中照顾贫困人口利益的责任，贫困人口积极主动地参与旅游开发，共同打造出优质的旅游产品和旅游服务，才能吸引足够数量的游客，最终实现目的地资金流的注入，实现“1+1+1>3”的主体联动效应。而第三方非政府组织需要在其他四个主体间起及时的协调监控作用，保证旅游扶贫从旅游开发，各主体功能的发挥，到利益分配合理协调进行，从而促进旅游扶贫的可持续发展。

(三)边境旅游扶贫相关主体参与过程

旅游扶贫相关主体参与过程分为投入阶段、产出阶段和效益分配阶段。在此三个阶段中，5个旅游扶贫主体通过不同的参与渠道和方法相互协调合作。如图2，政府在旅游扶贫工作中利用行政手段启动旅游扶贫活动，通过财政拨款和政策推行参与投入阶段，财政税收的方式参与经济效益的分配。企业在旅游扶贫过程中一方面吸纳贫困区周围劳动力，另一方面为旅游市场供应人力资源，企业作为旅游资源供需市场最活跃的主体，不仅提供厂房、机器设备等物资，而且是吸纳资金和推进融资的助推器，在旅游消费市场上，旅游供应链上的各个供应商之间相互合作，互相采购旅游原料和商品，优化资源配置并带动消费规模，在经济效益分配阶段，企业以经营利润的方式获得分配。非政府组织采用公共性手段，通过基金会筹集款项为旅游扶贫投入资金，社会媒体监督扶贫过程中各主体的行为，各行业协会为贫困人口、当地居民或企业维权，召集技术管理等志愿者，补充人力资源缺口。贫困人口主动积极地参与边境旅游扶贫，为旅游活动提供土地、屋舍等物资，直接参与旅游活动接待服务、出售农副土特产、进入企业就业等形式，为边境旅游扶贫提供最丰富的劳动力资源，拓宽了收入渠道；在旅游市场形成规模，市场不断成熟的过程中，贫困人口逐步提升了自我发展能力，并在经济效益分配中，体验旅游公共设施和商业服务带来的现代化生活。

图2 边境旅游扶贫参与过程

三、西藏边境旅游扶贫参与主体存在的问题

(一)政府发展边境旅游的政策力度不足

西藏地处中国西南边陲，要强化边境防控，加大边境维稳力度，相关政府“重维稳轻发展”的行政作为意识不断强化，旅游经济发展意识相对弱化。因此，西藏边境旅游发展政策力度相对不足。在边境旅游产业政策方面，西藏边境旅游的发展既没有边境旅游发展的专门草案，也没有结合西藏地区实际制定符合西藏边境旅游发展的政策措施。在宏观法律支撑方面，虽然颁布了《西藏自治区旅游条例》，但缺少专门的边境旅游相关法律法条支撑[4]，也没有形成边境旅游有关法制体系，其中最突出的是没有制定适应西藏边境旅游的相关实施行政办法或者条例，例如《西藏自治区边境旅游管理条例》等；在边境服务管理方面，西藏边境旅游市场管理和边境服务管理机制不够规范，有待进一步提升服务意识和提高管理效率。随着旅游业的发展，由于旅行社为图利益各自为阵，单独与相关景区合作，缺乏与日益发展的西藏边境旅游相适应的配套产业布局和管理机制，有待进一步完善。

(二)市场主体培育力度不足

日喀则市旅游委员会数据显示，2014年日喀则边境九县共接待国内外旅游者74.9万人次，占全市的24%；2015年上半年，受到地震的影响，共接待国内外旅游者8.9万人次，客流量有所下降，占全市的23%；截止2017年11月，日喀则市边境县域共有20家A级旅游景区，其中5A景区有1家、4A景区有1家(珠峰自然保护区)、3A景区有13家、2A景区4家、1A景区1家[注]数据来源：西藏自治区日喀则市旅游发展委员会提供。。根据表2显示，日喀则市有星级酒店24家，其中3星级10家、2星级10家、1星级4家；有星级家庭旅馆77家，其中金星级21家、银星级22家、铜星级34家，有2248间房间，有床位5820张，同时缺少4星级酒店(4星级酒店集中在日喀则市区共计9家，房间993间，床位数有1755张)。截至2015年底，西藏阿里地区普兰县塔尔钦、霍尔以及普兰镇旅游景区(点)所有的宾馆(22家)、家庭旅馆(23家)、饭店(81家)、商店(152家)、茶馆(55家)和娱乐场所(23家)。由此来看，西藏边境旅游业发展尚处于起步阶段，缺乏高端5A/4A/3A级景区和4星/3星级酒店，边境地区旅游产业发展底子薄，缺少一定数量的星级酒店，远不能满足旅游旺季国内外旅客的需求，同时凸显了西藏地区旅游业接待能力较差。

(三)边民参与意识不强

边境地区经济发展相对落后，边民的旅游参与意识不强，导致边境旅游发展较为缓慢，旅游接待能力不强，限制了边境旅游的发展。2017年，边境地区有近9万名贫困人口、占边境地区人口的19%，其人均GDP相当于全区平均水平的72%。根据表2显示，日喀则相关边境县域，旅游从业人员只有631人，占全区边境贫困人口的不足1%。边境地区是我国集中连片深度贫困地区，积极引导边民参与边境旅游扶贫，增强参与意识，拓宽收入渠道，提升边民自我发展能力，是当前旅游扶贫的重要工作任务之一。

表2 2017年中国西藏日喀则市相关边境县域星级酒店和家庭旅馆情况表

注：表中数据来源于日喀则市旅游发展委员会

(四)基础设施薄弱

旅游业的发展对基础服务设施的要求是重点。西藏边境地区由于经济落后和生活水平较低，未能重视旅游业的发展，所以旅游基础设施较差，旅游环境和旅游市场的整体服务水平一直处于低水平的状态，公共服务体系匮乏，更没有与旅游经济发展相配套的旅游基础设施和旅游服务设施，对拉动边境县域旅游经济的发展极为不利。西藏边境县域旅游业发展潜力巨大，随着近年来赴边境地区旅游的游客数量增多，与之相对应的也出现了旅游经济发展中的各类问题。首先，西藏边境县域内外的交通设施还有很大的提升空间，318国道和219国道的延伸线的建成对缓解吉隆县旅游交通的可进入性和便捷性有很大的帮助，但还存在很大的问题。其次，旅游服务设施较弱，西藏边境县域缺乏旅行社、旅游酒店(经济型酒店和高档酒店)、游客服务中心、特色旅游饭店等众多旅游服务设施。以中国西藏吉隆县为例，虽然已有在建的吉隆旅游服务中心，但是相较于吉隆县的自然环境而言，仅这一个游客服务中心是远远不能满足旅游经济发展需求的。

(五)游客进入边境地区难度较大

边境地区旅游业发展缓慢有一个进入难的问题。第一，非边境地区人员进入难。边民持边民证和当地身份证进出入，最复杂的莫过于边境手续的办理问题。在内地，想要去西藏边境地区必须在当地公安局办理边境通行证，有的地方需要持续一个星期，对边境地区的电子信息化管理较差。第二，民间资本边境地区进入难。由于边境地区比较特殊，民间资本进入时也会考虑当地的安定因素，民间进入边境地区相对较难。第三，外国游客进入难。西藏74个县域仅有20多个对外开放，面积不足全区总面积的10%，现行的开放政策限制了边境地区旅游业的开发，致使当前边境地区旅游基本上呈现出小型化和家庭化的趋势。[5]西藏的边境开发开放环境对构建边境开放型经济合作区产生了极大地矛盾和阻力，不利于西藏有效地融入国家“一带一路”倡议和面向南亚开放重要通道发展建设，更不能发挥中尼边境合作区和跨境经济合作区等开放载体和平台的重要作用。

四、西藏边境旅游扶贫多元主体协同发展研究

(一)明确边境旅游扶贫参与主体之间的关系

进一步明确边境旅游参与主体，理顺参与主体之间的关系，是边境旅游扶贫开发的前提。在旅游市场经济发展进程中，根据市场的发展程度，决定不同的主体层次。在边境旅游发展的进程中，首先应该明确边境旅游扶贫参与的主体，结合管理主体、经营主体和受益主体等不同的分类形式，明确各参与主体在旅游扶贫开发中的职责与任务。

1.政府是边境旅游扶贫的管理主体。制定边境旅游开发政策是政府的主要职责，引导并规范边境旅游扶贫的其他参与主体的行为，加强边境旅游市场推广战略的开拓和旅游市场规范与扶贫过程的监管，进行旅游扶贫绩效考核等等，是旅游扶贫帮扶最重要的任务。政府必须进一步强化边境旅游的扶贫功能意识，进一步制定《西藏边境旅游发展规划》《西藏边境旅游管理办法》，在相关条文中突显边境旅游发展，简化边境地区出入手续，在实际工作中支持边境旅游发展；建立边境旅游试验区和跨境旅游合作区，进一步完善边境地区交通基础设施和旅游基础设施。

2.旅游企业是边境旅游扶贫的经营主体。旅游企业既是边境旅游扶贫的经营主体，也是开发主体，负责边境地区旅游资源开发与运营，为边境地区提供资金、技术和先进管理经验，提供旅游产品和服务，提供就业岗位和公益活动项目，实现资源价值优势向经济效益优势的转化，提高边境地区旅游资源配置效率。旅游企业要主动抢抓边境旅游发展机遇，认真研读相关政策法规，强化市场主体地位，有效地开发边境旅游资源，合理利用边境地区跨境民族和少数民族的民俗风情，加大资金投入力度，设计开发适应旅游者的旅游产品和服务。

3.旅游协会组织是边境旅游扶贫的协调主体。协调边境旅游扶贫参与主体之间的关系是旅游协会组织的重要职责，是连接管理主体和运行主体的主要力量，在扶贫开发中组织旅游扶贫政策的学习、旅游参与者的旅游职业教育培训、旅游活动和扶贫过程的监督，尤其是旅游市场发达的经济环境下，行业协会起着服务的作用，作为第三部门与政府一道为旅游企业的发展创造条件。

4.边境地区居民，尤其是边境地区贫困人口是边境旅游扶贫开发的最终帮扶对象。边境地区的居民作为扶贫开发的帮扶对象，也必须要参与到旅游开发中，并且作为重要参与主体参与到边境旅游活动中。边境地区居民参与旅游扶贫的能力、态度、程度、方式以及接受力直接决定着边境旅游扶贫开发的成败。因此，边境旅游管理主体要积极鼓励边民参与边境旅游扶贫开发，运用主体设置不同的岗位吸引边民，同时通过各种形式开展教育培训，充分调动边民参与边境旅游扶贫开发的积极性，并从边境旅游开发中获得实惠，自我发展能力不断强化提升。

5.旅游者是边境旅游扶贫过程中旅游产品和服务的体验者和需求者。旅游者作为旅游产品和服务的体验者和需求者，通过购买和消费边境旅游产品和服务的形式参与旅游扶贫。因此，旅游产品和服务开发设计的方向取决于旅游者的需求，进而边境地区旅游发展状况取决于旅游者对旅游产品和服务的满意程度。

西藏边境地区生态环境较为脆弱，单纯地以发展经济为目的的旅游开发，会导致经济发展与人文、生态环境不协调，甚至破坏人文和生态环境，这样极大地降低了边境地区居民参与边境旅游扶贫开发的积极性，使得企业获利空间小，政府和旅游协会组织的功能发挥作用弱化，阻碍了边境旅游的可持续发展。因此，理顺合作主体之间的关系也必须要考虑旅游可持续发展。

(二)构建边境旅游扶贫多元主体协同机制

实现边境地区旅游扶贫开发是一项系统工程，边境地区各级政府及部门、旅游企业、旅游协会组织、边境地区居民、旅游者等都是边境旅游扶贫的参与主体，并在边境旅游扶贫开发中扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。边境旅游扶贫开发，必须充分调动各参与主体积极主动参与的意识和热情，有机整合各参与主体现有资源，建立边境旅游扶贫参与多元主体的协同机制。

图3 边境旅游扶贫多元主体协同机制

根据图3，边境旅游扶贫开发参与多元主体协同发展的关键在于找准各主体之间的融合点，形成互为促进、相得益彰的协同机制。政府在协同机制中起着核心作用，尤其是在边境地区旅游扶贫工作中，制定政策和规则，优化旅游发展的政策、经济环境，鼓励贫困人口参与旅游业发展，扶持边境旅游发展等方面；旅游企业抢抓市场机遇，参与旅游扶贫，提供资金、技术和管理经验，配合政府旅游扶贫工作，设置扶贫岗位，吸纳贫困劳动力，拓宽贫困人口的收入渠道；旅游协会组织配合支持政府的政策，并且组织宣传边境旅游发展政策，监督旅游企业正常经营，引导教育旅游者文明旅行，服务贫困人口，提升贫困人口的自我发展能力，带动贫困人口脱贫致富；贫困人口积极主动参与边境旅游扶贫，努力提升自身的发展能力，为旅游发展提供劳动力和原材料，为边境旅游者提供原生态的边境民俗风情产品和服务，并从中获益；旅游者体验感受边境民俗风情和异国民俗文化，提高国民自豪感，增强爱国情怀等。边境旅游扶贫参与多元主体协同机制是一个相互促进、相互辅助、相互配合的循环机制，形成了以政府为主导的多方主体协同参与的发展模式。