农业PPP项目风险与风险分担初探

王雪纯 敖慧

摘要：在国家政策的支持和鼓励下，PPP模式在农业领域逐渐得到推广和发展。农业PPP项目具有资金投入大、风险周期长等特点，其风险分析及风险的合理分担是项目成功的关键环节。本文从农业PPP项目的宏观风险、中观风险、微观风险三个层级入手，详细剖析了各类风险因素，并且分析了各参与方的风险分担偏好，为合理分担农业PPP项目风险，有效降低各类风险的发生概率提供借鉴。

Abstract： With the support and encouragement of national policies， PPP pattern is gradually promoted and developed in the field of agriculture. The agricultural PPP project has characteristics of large capital investment and long risk period， and its risk analysis and rational allocation of risks are key to the project success. Starting from the macro risk， medium risk and micro risk of agricultural PPP project， this paper analyzes various risk factors in detail， and analyzes the risk allocation preference of each participant， so as to provide reference for reasonably sharing risks of agricultural PPP project and effectively reducing the occurrence probability of various risks.

關键词：农业PPP项目;PPP项目风险;风险分担

Key words： agricultural PPP project;risks of PPP projects;risk allocation

中图分类号：F283                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）13-0010-03

0  引言

PPP（Public-Private Partnership，公私合营）作为一种新兴融资模式，凭借其自身特点和优势，在我国取得了突飞猛进的发展，目前，美国、法国等发达国家已成功将PPP项目运用至农业领域，并且有效推进了农业的发展。该项目在农业领域的应用“热潮”已逐渐开启，我国也开始深入探索该项目的发展路径，并力求解决实际运用中的痛点和难点。2016年12月，国家发改委、农业部颁布《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，明确了农业PPP项目的重点推进领域;2017年2月，中共中央、国务院颁发《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，明确指出大力推进农业领域政府和社会资本的合作[1]。

但是，由于农业PPP项目初具雏形，当前市场上尚未出现影响力较大的成功案例，而且由于其新兴性，实践中还面临较多困境。目前，国内对于农业领域PPP项目的研究较为粗浅，对于其风险分担和管控意识也较为淡薄，加之PPP项目在国内应用发展本就不够成熟、风险分担模式不够完善，因此在农业领域的发展依旧面临诸多障碍[2]。可见，为使农业PPP项目取得可观成效，势必立足于农业领域PPP项目的发展现状和特点，从各参与方角度出发，识别项目的风险类型和因素，在遵循风险分担各项原则的基础上，探索有效控制风险、防范风险的途径，为农业PPP项目的发展带来福祉。

1  农业PPP项目概述

1.1 农业PPP项目的概念

PPP是政府与社会资本以合作形式共同建设基础设施、提供公共服务，秉持“利益共享，风险共担”的理念，从而实现有效减轻政府的财务压力、转移风险、降低成本等目标的一种长期合作伙伴关系。

农业PPP项目是指以政府和社会资本为合作主体，以准经营性农村基础设施为主要投资对象，运用各种PPP管理模式合理分配经营权和使用权，以实现有效解决农村基础设施供给矛盾、提高其经营管理效率等目标的投资项目。

1.2 农业PPP项目发展现状

自《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布以来，农业领域已逐渐跻身投资领域的领头者，该意见明确指出，推动和支持政府和社会资本合作，鼓励更多投资目光转向农业领域。国家发改委在明确农业领域PPP项目的推进重点时，提出“支持”、“引导”、“鼓励”三大关键词，就目前农业PPP发展来看，其主要集中于基础设施领域、产业领域、环保领域、跨领域四大领域。随着政策改革的不断深入，农业PPP项目将被进一步开发和挖掘，成为未来几年投资领域的“香饽饽”。

2  农业PPP项目风险分类

根据不同的分类标准，可将农业PPP项目风险分为不同的类别，比如Hastak & Shaked（2000）根据风险层级将其分为国家风险、市场风险、项目风险[3];Grimsey & Lewis（2002）根据风险类别将其总结为技术风险、建设风险、运营风险、收益风险、财务风险、不可抗力风险、政治风险、环境风险、项目违约风险九大类[4];Shen（2006）根据风险来源将其分为内部风险、外部风险和项目层风险[5];吴晓丽（2015）根据项目阶段将其划分为项目立项、招投标、谈判、建设、运营、移交、项目全寿命周期风险[6];本文按照项目的系统边界将其划分为宏观风险、中观风险、微观风险[7]。

2.1 宏观风险

宏观风险，即项目的外部因素导致的风险，这些风险事件虽是由宏观环境造成的，但会对项目本身产生一定的影响[8]，主要包括政治风险、经济风险、法律风险、市场风险、自然风险。其中，政治风险是指由政治环境和政策变化等因素引起的风险，主要从政治环境的稳定性、资产征用和国有化、政府反对的可能性、政府信用、政府审批、政府干预等角度分析;经济风险主要是指宏观经济环境变动带来的风险，主要包括通货膨胀、利率和汇率变动;法律风险主要是指相关法律法规的颁布或修改而导致的风险，包括法律变更、法律监管力度、税收政策变更、合同规范性等;市场风险是指由市场环境变化导致的风险，主要包括市场需求变化、市场价格变化、市场竞争及原材料供给等;自然风险则是指由于自然环境因素变动所产生的风险，包括气象灾害、地质条件、气候环境等等。具体如表1所示。

2.2 中观风险

中观风险是指由项目内部因素导致的风险，它与宏观风险相对应，主要与项目执行过程中的各环节相关，在分析、识别和评估风险时，主要从项目的选择、设计、建造和运营等角度入手。其中，项目选择风险主要来自于项目的选择和融资方案，包括征地、融资方案的可行性、项目对投资者的金融吸引力、融资成本过高等;设计风险主要考虑技术不成熟、设计质量问题、设计变更等因素对项目的影响;建造风险主要是指存在于项目建造过程中的各项风险因素，包括工程质量低下、建造成本超支、建造工期超期、合同变更、施工安全隐患等;运营风险则主要指运营管理阶段的各项风险，主要包括运营收入过低、运营费用超支、维护更新成本高、运营安全等等。具体如表2所示。

2.3 微观风险

微观风险主要是指由项目各参与方的关系而引发的风险，此类风险虽然也是由项目内部因素引起的，但与中观风险不同的是，它并不是源自项目自身因素，而是来源于各参与方之间的关系，可进一步划分为关系风险和第三方风险。其中，关系风险主要包括组织结构的合理性、责任和风险分配不当、权利分配不当、参与者工作方法不同、参与者协调沟通的及时性等因素;第三方风险主要来源于供应商、分包商等第三方参与者，包括供应商、分包商可靠度等等。具体如表3所示。

3  农业PPP项目风险分担及各方偏好

3.1 农业PPP项目风险分担的概念

风险分担，即将项目中的各类风险因素按照某种方法在各参与方之间进行分配，以实现降低风险发生的概率、减少风险发生带来的损失和管理成本，实现各方互惠互利、合作共赢的目的。农业PPP项目风险分担的关键在于：在正确的时间将各类风险因素以合理的方式分配给某一参与方。

在农业PPP项目的实际操作中，社会资本承担的风险越多，在一定范围内可以提高项目的运营效率，但是，当社会资本承担的风险到达某一临界点后，其对风险的控制能力逐渐降低，因此，存在一个合理的风险分担区间，使得项目效率最高、收益最大[9]，其具体关系如图1所示。

由于农业PPP项目本身具有资金投入大、风险周期长等特點，增加了政府和社会资本合作过程中的随机性和不确定性，因此对风险分担领域进行深入分析和研究意义重大，不仅可以有效降低风险发生的概率，而且便于及时采取科学的应对措施，从而减少风险发生带来的损失，大幅降低风险控制成本，提高项目的预期收益，实现各参与方的利益最大化。

3.2 风险分担的原则

科学合理的风险分担需要遵循一定的原则，才能确保项目的风险分担机制能够为各利益相关者所认可和接受。

3.2.1 公平原则

农业PPP项目的风险分担方式主要依据合同确定，因此合同内容、合同产生的法律后果应该是公平的，也就是指各方分担风险的机会应该是均等的，如果违背了公平原则，那么就会导致风险分配倾斜，从而可能降低某一方的合作意愿，难以实现风险分担的真正意义。

3.2.2 有效控制原则

对项目风险进行分担时，应该将特定风险分配给对其控制力强的参与方，也就是说，应该按照各参与方对风险的控制能力分配风险，只有这样，才能充分利用各参与方的风险分担偏好和优势，对风险进行有效控制，最大程度降低风险发生的概率并且减少风险发生带来的损失，达到整体最优。

3.2.3 风险与收益对等原则

风险分担应该注意风险与收益之间的内在关联，使得各参与方所能获得的回报与其承担的风险相匹配，即当一方负有承担风险所带来损失的义务，那么也应该享有获得与该风险对应收益的权利，该项原则有利于在风险分担中建立合理有效的激励制度。

3.2.4 分担上限原则

各参与方承担的风险应该设定一个上限，在农业PPP项目的实际操作中，可能会出现实际风险超出预计的可能性，这时应该避免某一方承担所有的风险，否则将会挫伤该方实施项目的积极性，进而降低项目整体的运行效率。

3.2.5 动态实时原则

由于农业PPP项目的投资建设及运营期较长，很多不确定因素会影响项目运行的稳定性，各参与方不可能准确预测未来可能发生的事项，因此各方需要对风险进行动态追踪，随时监测风险的变化趋势，以便在新形势下对风险进行重新识别并及时调整风险分担框架，使得风险分担机制更具灵活性。

3.3 农业PPP项目各方风险分担偏好

3.3.1 公共部门风险分担偏好

公共部门指的是以政府为代表的相关机构，其主要目的是实现社会经济效益最大化，其更看重为基础设施建设吸引社会资本，从而减轻政府的财政压力。公共部门具有一定行政职能方面的技术偏好和优势，因此在农业PPP项目中，更倾向于承担政治风险和法律风险，比如对农业PPP项目进行前期投资分析、对相关文件进行审批以及土地的取得等，都应该由更具有控制力的公共部门承担。

3.3.2 私营部门风险分担偏好

私营部门主要指私人投资方，其主要目的是获得尽可能多的投资回报。私营部门在农业PPP项目中具有一定的资金、管理经验、建造技术等优势，因此主要承担项目建造和运营过程中的大部分风险，例如，私营部门可以利用自身融资、设计、施工等方面的优势组建一支高效的项目管理团队，以准确识别农业PPP项目中的工程质量、进度等风险并及时采取应对措施和解决方案。

3.3.3 双方共同分担的风险

农业PPP项目中还存在一些双方控制力均较低的风险因素，例如经济风险、自然风险等，对于通货膨胀、利率变动、汇率变动、不可抗力等因素，公共部门和私营部门的偏好意愿均较低，双方可以协商沟通并辅以有效的激励措施进行分担，以达到风险和收益对等的目的。

4  结语

农业PPP项目风险包括宏观风险、中观风险和微观风险，这些风险无法完全规避，但是可以通过合理的风险分担均衡各方的风险和收益，使项目参与各方实现合作共赢，推动项目的顺利进行。农业PPP项目覆盖面较广、种类较多，例如土壤修复、农业节水及防污、育种基地、现代渔港建设、动物福利等都属于农业PPP项目的范畴，在实际操作中，还应该根据项目本身的特点，结合上述风险因素、风险分担的原则和各参与方偏好，依据项目的实际情况建立适合特定项目的风险分担机制，以实现各利益相关者权力、利益、责任的相互匹配和制衡。

参考文献：

[1]赵晨.农业PPP：现状及重难点分析[J].新理财（政府理财），2018（05）：32-34.

[2]熊超男，孟禹彤.基于项目参与者分担视角下的农业综合开发PPP项目风险研究[J].昆明理工大学学报（自然科学版），2016（01）：119-123.

[3]Hastak M， Shaked A. ICRAM-1： Model for international construction risk assessment[J]. Journal of Management in Engineering， 2000， 16（1）： 59-69.

[4]Grimsey D， Lewis M K. Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J]. International Journal of Project Management， 2002， 20（2）： 107-118.

[5]Shen L Y， Platten A， Deng X P. Role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in Hong Kong[J]. International Journal of Project Management， 2006， 24（7）： 587-594.

[6]吳晓丽，顾伟红.铁路PPP项目融资风险识别与量化管理研究[D].土木工程建造与管理，2015.

[7]Li B， Akintoye A， Edwards P J， et al. Perceptions of positive and negative factors influencing the attractiveness of PPP/PFI procurement for construction projects in the UK ：findings from a questionnaire survey[J]. Engineering， Construction and Architectural Management， 2005， 12（2）： 125-148.

[8]郭婷婷.PPP模式风险分担研究[J].现代经济信息，2016（07）：287-288.

[9]张曾莲，郝佳赫.PPP项目风险分担方法研究[J].价格理论与实践，2017（01）：137-140.