协同共治：粤港澳大湾区高校智库发展机制创新

余 晖

(华南师范大学 教育科学学院长江学者创新团队，广东 广州 510631)

建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，是新时代推动形成我国全面开放新格局的重大举措，是推进“一国两制”事业的实践创新，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。2017年7月，国家发改委、广东省政府、香港特区和澳门特区政府共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，随后，粤港澳大湾区被写入十九大报告和2018年政府工作报告。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。湾区战略的落地将催生一系列体制机制改革，涉及基础设施、市场一体化、科技创新、产业体系、公共服务等重要领域，改革将带来一系列新情况、新问题。做好改革规划，促进粤港澳大湾区协同互利发展，离不开智库的支撑。自改革开放以来，随着高等院校社会服务功能的不断拓展，在经济、社会、科技等领域逐渐形成了一批服务决策的高校智库。2014年，教育部印发了《中国特色新型高校智库建设推进计划》；2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》；2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“加强中国特色新型智库建设”。当前，高校智库已成为国家智库体系的重要支柱。[1]随着粤港澳大湾区战略的提出，本区域内高校纷纷设立了以服务湾区发展为宗旨的智库，与此同时，部分传统上服务于粤、港、澳当地发展的高校智库也及时调整了研究方向，将服务湾区建设作为发展的新方向。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，“支持内地与港澳智库加强合作，为大湾区发展提供智力支持”，粤港澳大湾区的发展理念是互利共赢、协同发展，改革所带来的新情况、新挑战需要各地各部门共同应对，这对本地区高校智库的协同能力提出了更高的要求。在粤港澳大湾区战略下，本地区的高校智库应如何实现发展机制创新成为本文的出发点。

一、区域性高校智库：内涵与特征

高校智库是设立于高校之中专门开展政策研究的学术组织，致力于生产政策思想、影响政策制定和培养政策人才。[2]由于高校智库具有上述特殊身份，其在很大程度上充当着学术、政治与大众之间的纽带，沟通着理论创新与实践发展。[3]区别于官方智库致力于服务决策的功能定位，高校智库在功能定位方面至少具有三重导向：第一，以科学精神服务决策制定，发挥研究者的深厚学术功底，通过严谨的学术研究产出科学的对策建议。[4]第二，以大众立场增进社会公义，秉持公共知识分子立场，以增进大众福祉为基本出发点，服务于决策但不定位为政府的附庸。[5]第三，以现实关照驱动理论创新，沟通理论与实践，以扎根于实践的研究检验和发展学术理论。[6]

受高等院校地域分布和功能布局的影响，在我国高校智库中，除少量设立于顶尖院校、服务于国家战略的智库外，大部分属于区域性高校智库。区域性高校智库的服务范围既包括省域、市域，也包括具有特定经济文化背景的地区(如珠江三角洲地区)。本文所考察的粤港澳大湾区不同于传统意义上的地方行政区划，而是一个涵盖了香港、澳门两个特别行政区和广东省珠江三角洲地区九个城市在内的世界第四大湾区，其最大的特色是“一个国家、两种制度、三个法域和关税区，流通三种货币”[7]。粤港澳大湾区的制度创新为“区域性高校智库”赋予了更丰富的内涵。

区域性高校智库具有“区域”“高校”“智库”的三重特性。第一，以区域发展为导向，这是区域性高校智库区别于国家级智库的特点。区域性高校智库立足于本地区发展，依据区域经济社会和产业结构特征组建学科团队，以区域发展中面临的重点难点问题作为选题来源，研究成果主要在本地区范围内产生社会影响。[8]粤港澳大湾区的区域性高校智库以本地区经济社会发展的实际问题，特别是涉及粤港澳协同发展、深度合作的重大前沿问题作为方向，结合区域发展需求组建研究团队，以产出能够在大湾区范围内具有广泛影响的对策建议为目标。

第二，以研究型高校为依托，这是高校智库区别于官方、半官方智库的特点。高校智库通常依托于高水平研究型大学[注]值得注意的是：区域性高水平大学不等于地方院校，因其既包含省属、市属等直接服务于地区发展的高校，也包含中央部委直属院校，而后者对所在地区发展同样有显著贡献。，有充足的科研经费、人员编制和硬件设备。高校的多学科属性也为智库提供了跨学科研究的便利，并可以灵活采用实体性或非实体性形式设定智库组织形态，采用项目研究员、兼职研究员的弹性人事机制。此外，不同于官方背景的智库，高校在地方行政体系中保持较强的独立性(尽管高校受教育行政部门管理)，因而高校智库的服务对象不局限于一地政府或特定行政部门，可灵活调整服务范围。粤港澳大湾区汇集了大量高水平大学，有着充足且密集的研究资源。尽管高校相对集中于香港、澳门、广州、深圳等城市，其服务范围可以突破所在城市的限制，进行跨城市、跨境研究。

第三，以服务决策为宗旨，这是高校智库区别于常规院系的特点。[9]在服务决策的功能定位下，高校智库形成了“高校—智库—政府”联动合作的运行模式，通过“虚实结合”的组织和人事机制，形成跨学科研究团队，联合地方政府、官方智库和业界人士进行协同攻关，依托政府获取研究的便利及内部数据，通过严谨的学术研究产出服务于决策的“政策知识”。粤港澳大湾区的高校智库在服务对象方面有着不同于常规性地方高校智库的特色：前者所要服务的不仅是某一地的政府，而是跨越粤港澳三地11个城市的决策部门。服务对象的特殊性对区域性高校智库在项目管理、数据共享和成果转化方面的协同能力提出了更高的要求。

二、粤港澳区域性高校智库案例研究设计

本研究采用案例研究法(Case Study)。案例研究是一种对政策、组织、项目、事件、决定、时期、人物及其他系统进行分析的研究方法，通过对总体现象的代表(即案例)进行分析，得出对于总体现象一般特点的认识。[10]值得注意的是，总体中的每一个个案均有其特殊性，因此个案对于总体并不具有绝对意义上的代表性。有鉴于此，本研究进行了全面的取样，以尽可能地增强案例的代表性。选取广东省珠江三角洲地区、香港特别行政区、澳门特别行政区共14所区域性高校智库作为案例，涵盖经济社会发展的主要领域。案例的取样方法如下：

第一，选取广东珠江三角洲地区的高校智库案例。以国内权威智库索引“中国智库索引(CTTI)”2018年度高校智库排行榜作为依据，选取位于珠江三角洲地区的11所区域性高校智库[注]注：在CTTI高校智库排行榜(2018)中，来自珠江三角洲地区的高校智库共有17所，其中有11所可认定为区域性高校智库，判断依据如下：第一，名称中带有粤、港、澳、广州等关键词；第二，在对自身宗旨、研究领域的表述中出现诸如“服务地方经济社会发展”的关键信息。作为本研究案例(见表1)。案例智库的研究领域涵盖政治治理(港澳发展/国际战略/舆情治理)、社会政策(社会治理/区域发展/城市治理)和经济政策(工业/贸易/金融)，具有较强的代表性。

表1 珠江三角洲地区的区域性高校智库[11]

第二，选取香港特别行政区和澳门特别行政区的高校智库案例。在香港高校智库案例的选取方面，首先选定QS全球大学排行榜[12]中位列香港地区综合性大学前两位的香港大学和香港中文大学，随后从两所高校中各选取1个智库。考虑到前述广东省高校智库案例中缺少商业类及教育类智库，特选取香港大学香港经济及商业策略研究所、香港中文大学香港教育研究所作为代表性案例。在澳门高校智库案例的选取方面，选取QS全球大学排行榜中位列澳门地区第一位的澳门大学，将该校的旗舰性智库“澳门研究中心”作为代表性案例。[13]

本文的数据资料来源于14个案例智库的统计资料、成果要报、项目报告和数据平台。在资料分析方面，着重考察案例智库的功能定位、运行机制和服务模式，特别是与组织建设、项目管理、人员流动、数据平台和成果转化相关的制度机制，据此梳理粤港澳大湾区高校智库的发展现状及瓶颈，提出区域性高校智库发展机制创新思路。

三、粤港澳区域性高校智库发展的现状与成就

自2014年《中国特色新型高校智库建设推进计划》印发以来，在一系列中央政策的推动下，我国高校智库进入了快速发展期。目前，粤港澳三地的高校智库体系已初具规模，形成了多样化的高校智库治理结构，能够提供形式多样的咨询服务。近年来，随着粤港澳大湾区战略的落地，以服务湾区建设为宗旨的“湾区智库”正在快速增长。

(一)区域性高校智库体系初具规模

经过多年的发展，粤港澳三地形成了一大批立足于本区域、服务于区域发展的高校智库，覆盖了经济社会发展的各个领域：

第一，区域性高校智库数量庞大。本区域的高校普遍在校级、学院和系所层面成立了各类实体性、非实体性智库机构，以中山大学为例：在学校层面设立了5个国家级、省级和校级高端智库，包括粤港澳发展研究院、自贸区综合研究院、地方治理与公共政策研究中心、国家治理研究院、“一带一路”研究院，以上智库将服务区域发展作为主要或重点研究方向；各学院也整合院系两级的科研力量成立了一批智库机构，如岭南学院的中国转型与开放经济研究所、社会学与人类学学院的城市社会研究中心、移民与族群研究中心、哲学系的华南农村研究中心，等等。整体而言，本区域高校举办的智库数量十分可观，同时，越来越多的高校智库将服务粤港澳发展作为重要研究方向，在近两年新近成立的高校智库中，有相当一部分直接冠以“粤港澳大湾区”之名。

第二，若干一流高校智库崭露头角。中国智库索引(CTTI)2018年度高校智库排行榜共收录了全国(未含港澳台地区)共441所高水平的高校智库，其中，来自珠江三角洲地区的区域性高校智库共11所，其中6所进入全国前100名(见表1)。这6所智库可谓我国高校智库体系中“皇冠上的明珠”，显示出本区域高校智库的实力和影响力。同样，香港和澳门地区的高校也建设了一批以研究粤港澳问题为主的高端智库，有着较强的国际和国内影响力，例如，香港大学香港经济及商业策略研究所、香港中文大学香港教育研究所、澳门大学澳门研究中心，等等。

第三，高校智库领域覆盖全面。粤港澳三地汇聚了一大批高水平综合性大学(如香港大学、香港中文大学、澳门大学、中山大学、深圳大学)和理工科大学(如香港科技大学、华南理工大学、南方科技大学)以及行业性大学(如广东外语外贸大学、华南师范大学、华南农业大学、南方医科大学)，其所属的智库对区域经济社会各领域形成了全方位覆盖。仅以本研究的14个案例智库为例，其研究领域便涵盖了政治治理(港澳发展/国际战略/舆情治理)、社会政策(社会治理/区域发展/城市治理/教育发展)和经济政策(工业/贸易/金融)等领域。

(二)智库治理结构多样

本区域的高校智库形成了多样化的治理结构，其基本治理形态与高校的二级院系(含研究机构)设置相一致。

第一，在智库组织结构方面，可分为实体性机构与非实体性机构。广州大学广州发展研究院是实体性智库的典例：该院为广州大学直属科研机构，有在职科研人员17名，专业领域涉及经济学、社会学、文化学、管理学、地理学、政治学和宗教学，依托专职科研队伍设置了区域发展研究所、社会政策研究所、文化软实力研究所、软科学研究所、文化旅游产业研究所，以及广州蓝皮书系列编辑部；同时，聘请兼职专家，形成了专兼职相结合的科研梯队。非实体性高校智库往往通过项目制形式凝聚不同院系的研究力量，推动实质性的跨院系合作研究，其典型案例是澳门大学澳门研究中心：该中心整合了工商管理学院、社会科学学院、法学院、科技学院、教育学院的研究力量，通过对接“一带一路”和粤港澳大湾区战略，以项目制形式推动合作研究，以多学科视角和方法研究区域经济、澳门历史、城市治理、公共行政等问题。

第二，在研究者学科构成方面，可分为单一学科智库与跨学科智库。单一学科智库大多面向有较明确“边界”的社会问题，如经济、商业和法治，其研究往往需要借助特定学科的理论与方法，代表性案例有香港大学香港经济及商业策略研究所、深圳大学港澳基本法研究中心、广东财经大学国民经济研究中心。而跨学科智库的成立大多是为了应对“边界”较为模糊的社会问题，如社会治理、城市治理和区域发展，其研究往往依赖多学科的视角和方法(特别是经济学、社会学、政治学和地理学)，代表性案例有中山大学粤港澳发展研究院、华南理工大学社会治理研究中心、广州大学广州发展研究院。以中山大学粤港澳发展研究院为例，为了系统地回应“粤港澳发展”这一宏大的研究主题，在全校范围内整合了多个院系的研究力量，围绕经济、贸易、法律、社会发展、文化等主要领域形成了9支研究团队，包括：港澳珠江三角洲研究中心、自贸区综合研究院、“一国两制”与港澳基本法研究中心、港澳政治与公共治理研究中心、港澳经济研究中心、港澳社会研究中心、港澳历史文化与价值观研究中心、港澳与内地合作研究中心、海上丝绸之路与粤港澳国际合作研究中心。

第三，在智库与高校的隶属关系上，较有特色的形式是跨校联合智库。这类智库往往立足于某一所高校，并通过整合政府和官方智库的专家与研究资源，补足高校智库自身的短板。较有代表性的案例是广州大学广州发展研究院联合广州市政府研究室、市社科院、市委党校及广东省综合改革发展研究院设立的广州学协同创新发展中心，以及广东外语外贸大学联合中国社科院世界经济与政治研究所、中国国际问题研究院、中共中央对外联络部当代世界研究中心、中国科学院南海海洋研究所、商务部国际贸易经济合作研究院、中山大学、暨南大学、云南大学、厦门大学设立的广东国际战略研究院。

(三)智库服务形式多元

本区域的高校智库与地方政府、官方智库和业界形成了密切的合作关系，通过多种形式服务区域发展。

第一，承接地方政府委托研究项目，以咨询报告、内参形式直接影响决策。以香港地区高校智库为例：从1999年开始，香港大学教育资助委员会对香港大学香港经济及商业策略研究所展开资助，拨付了首期5年共3 620万港币的研究经费，委托其开展针对本地经济和商业发展的战略性研究。此后，该研究所陆续承担了50余项对策研究，其成果直接影响了香港经济与商业政策的形成。[14]在广东省，暨南大学产业经济研究院围绕产业发展规划与企业发展战略承接超过150项横向项目，委托方包括广东省主要职能部门、珠江三角洲地区及省内其他城市。[15]在广州市层面，广州大学广州发展研究院承担了省市两级政府委托项目90余项，参与重大政策调研、咨询、评审200余次，在2010—2018年间向省市主要领导呈报《决策内参》119份，获批示率达95%，直接影响了广州市部分重大政策的制定。[16]

第二，建设数据平台，以数据服务支撑决策。随着公共决策循证理念的普及以及统计分析、大数据等方法技术的成熟，以“数据—信息—知识—智慧”为特征的数据驱动型决策成为政策分析的主流范式，服务于决策的数据平台受到重视。[17]高校智库在数据平台建设上拥有人才、设备、资料等多方面的优势，近年来，粤港澳高校智库普遍依托自身研究专长建设相关数据库，支撑决策研究。以数据平台支撑决策制定的典型案例是暨南大学广州市舆情大数据研究中心：该中心的成立旨在回应广州市毗邻港澳台地区、辐射东南亚的特殊地缘状况，以及境内外人流、物流、信息流、资金流多流汇集的复杂状况，为政府的舆情监测与治理提供坚实依据。中心依托大数据专业特色打造了传播大数据实验室，开发了扮演“传播数据仓库”角色的境内外舆情数据挖掘系统平台，该平台“可监测国内主要新闻媒体、微博与超过500万的微信公众号，拥有的境外舆情监测平台覆盖国际200多个国家和地区、超过90种语言的媒体”[18]，为政府的舆情治理提供全方位的数据支撑。与此相似，中山大学粤港澳发展研究院开发了包括粤港澳社区社会经济互动地图、港澳舆情大数据、粤港澳民调数据库、港澳基础统计数据库、港澳法律判例库、粤港澳新闻简报系统等子系统在内的大型数据平台，涵盖了追踪数据调查、民意调查、政府统计数据等多种数据类型，有效支撑着粤港澳发展的综合性、复杂性问题研究。

第三，定期发布蓝皮书、专题报告，出版丛书、刊物，形成社会影响。香港中文大学香港教育研究所对其成果发布进行了系统布局：长期围绕香港教育政策、学校教育改革议题，产出“教育政策研讨系列”报告77份、“学校教育改革系列”报告56份，主办《教育学报》，围绕香港教育的实践热点问题出版“教育研究系列”“教学实践参考”“研究专论”“教育类丛书”等四个系列的20种书刊。[19]与之相似，广州大学广州发展研究院着力打造了《广州蓝皮书》系列品牌，推出著作43种，同时出版“广州大学广州发展研究院文库系列”“广州学研究丛书”等丛书、丛刊近10种。

第四，借助媒体、论坛与培训平台，整合各方智慧孕育“政策思想”。作为一种特殊的知识生产活动，政策思想的产生并不仅仅依赖学者和决策者，而是依托于更广阔的社会平台，在学界、政府、业界和公众的交融碰撞中进行酝酿。[20]长期以来，粤港澳三地的高校智库在媒体发声、论坛研讨、领导培训方面探索出了有益的经验。在媒体发声方面，广东财经大学国民经济研究中心将舆论引导与战略研究、咨政建言、理论创新、社会服务、公共外交一道作为六大主要任务；在论坛研讨方面，深圳大学城市治理研究院将高水平的项目、批示、论文和会议作为四大工作内容，将举办高端论坛作为工作的重心；在领导培训方面，香港中文大学香港教育研究所长期开展面向本地中小学领导和教师的专业发展课程，内容包括学生辅导、学生活动管理、家长教育、学校训导与课室管理，以及校长专业发展、拟任校长培训和校董培训，面向一线传播智库研究成果和政策思想。

(四)“湾区智库”快速增长

随着粤港澳大湾区战略的提出和落地，粤港澳三地以服务湾区建设为宗旨的高校智库从无到有，数量快速增长。以华南师范大学为例，该校在2019年1月新成立了15个人文社科研究机构(智库)，其中10个智库名称中含有“粤港澳大湾区”，上述智库涵盖了教育发展、人力资源开发、跨域治理、科技创新、创新创业、可持续发展等多个领域。[注]参见：华南师范大学校长办公室《关于成立“华南师范大学粤港澳大湾区人力资源发展研究中心”等15个校级社科类科研机构的通知》。与之相似，近两年来粤港澳三地高校纷纷成立“湾区智库”，以教育领域为例：2018年12月成立了首家立足于湾区的教育学术团体“广东省教育学会粤港澳大湾区教育协同发展专业委员会”。专业委员会的主干力量来自华南师范大学长江学者创新团队和广州市教育治理现代化高等研究中心，该团队和中心成立于2018年初，将粤港澳大湾区教育政策研究作为其主攻方向之一；专业委员会同时还整合了广州大学粤港澳大湾区社会发展与教育政策研究院、深圳大学湾区教育研究院、中国教育科学研究院粤港澳大湾区教育发展研究中心等多所“湾区智库”的研究力量。上述湾区智库大多成立于2018年，目前数量、规模还在快速增长。

四、大湾区高校智库协同发展的制约瓶颈分析

粤港澳大湾区建设是在“一个国家、两种制度、三个法域和关税区”的框架下进行的，而粤港澳三地未形成一体化的高层决策机制与政策咨询市场，三地高校之间尚未形成有效的协同机制，在组织建设、项目申报、数据共享、人员流动和成果转化等方面存在一定的壁垒，制约着高校智库服务湾区深度合作工作的开展。

(一)三地高校联合智库缺失

粤港澳三地的高校智库多采用实体型/非实体型、单一学科/跨学科及跨校联合的治理结构，其中，跨校联合机制大多为内地高校和科研院所间的合作，而粤港澳三地高校联合组建的智库尚不多见。虽然近年来新成立了一批“湾区智库”，然而由于智库本身依托一地高校举办，所能调用的人员、资源及数据往往局限于当地，难以在整个湾区范围内进行资源共享，其成果影响力也往往限于当地，而难以辐射整个湾区。在粤港澳大湾区框架下，三地各城市间的协同发展将催生大量新现象、新问题，例如，日益增长的跨境流动人口对于住房、医疗、教育等公共服务的需求，而此类问题的解决需要三地政府联手，建立政策协同机制，并对各城市的公共服务体系作出调整。作为服务于地方政府决策的思想库，现有的高校智库跨域治理模式难以满足湾区协同发展的新需要。

(二)科研项目申报存在壁垒

目前，湾区各地政府尚未联合设立面向湾区协同发展问题的专项科研基金，相关研究需要依托各地的地方性科研基金开展。然而，现行的科研管理体制带有较强的属地主义色彩，导致智库研究者跨城市、跨境申报项目存在壁垒。以广州市哲学社会科学规划项目为例，该项目规定，课题负责人/申报人必须为广州市的社科工作者，其他城市的科研人员仅能作为研究的参与人，发挥辅助性作用。然而值得注意的是，在2018年，广州市哲学社会科学规划的233项智库课题、一般课题和青年课题中，共有23项课题(占10%)在标题中明确了“粤港澳大湾区”字样。[21]换言之，在新的粤港澳大湾区框架下，研究者已经开始跳出城市本位思维，以湾区整体性视角审视区域发展问题。这一研究视域的转换顺应了湾区协同发展的内在要求——粤港澳大湾区是一个多核驱动的城市群，各城市之间形成了命运共同体，单个城市内部的问题也将影响其他城市的发展。因此，对于广州市发展中面临的突出问题，湾区其他城市的研究者同样有权利，也有责任进行关注，并且有能力在课题研究中扮演主导角色。现行的属地主义科研管理体制对高校智库跨城市、跨境进行课题研究构成了阻碍。

(三)数据共享机制尚不完善

粤港澳三地的高校智库依托其人才、设备和资源优势开发了一系列专题数据库，然而各机构间的数据共享机制尚未有效建立。首先，由三地高校、政府和官方智库共建的湾区联合数据库尚不多见。其次，现有数据库中有相当一部分数据暂未对外公开，仅授权给特定机构和人员使用。例如，香港科技大学社会经济研究中心开发的“香港社会动态追踪调查”和“基于GIS的香港选区经济社会分析平台”仅授权给部分研究机构，其学者需要按需索取。[22]最后，在粤港澳三地之间、政府与高校之间存在着较强的数据保护主义，造成了不同机构间数据重复收集的“数据孤岛”现象。粤港澳三地政府和高校间的数据共享度、开放度和利用率在很大程度上决定了湾区问题研究的深度，目前的数据共享机制上不完善，制约着相关研究的深入开展。

(四)人员流动机制不够健全

尽管粤港澳三地高校智库普遍聘用了校外兼职研究人员，不少机构的兼职人员(特别是境外兼职人员)流于挂名，极少访问兼职所在高校，难以实质、全程参与项目研究。这一现象背后的重要原因在于高校人员流动机制僵化：一方面，内地高校聘用境外兼职教授、访问教授的审批流程复杂，境外研究者来内地访问亦需花费大量时间办理手续；另一方面，内地高校人员赴境外访学、访问同样需要经过复杂的审批程序。在粤港澳三地交通往来、通关手续日益便利的环境下，高校对于人员流动的复杂审批增加了人员互访的时间成本，成为阻碍高校智库间实质性合作的一个主因。此外，高校智库间研究生联合培养、短期访学机制尚不完善。硕博士研究生是高校智库科研梯队的重要组成部分，承担着资料收集、实地调研、数据分析、报告撰写等实际工作，研究生在高校智库间的流动(特别是实质性参与项目)有助于促进智库间的合作。而当前湾区高校智库间的研究生联合培养、短期访学机制仍不完善，制约了智库间合作的深入开展。

(五)成果转化与评价机制缺乏衔接

粤港澳三地的高校智库十分重视成果转化，在本地范围内产生了重要影响。然而，由于粤港澳大湾区并未形成一体化的高层决策机制与政策咨询市场，港澳高校关于内地问题的研究成果往往缺乏合适的渠道报送至相应的地方政府，而只能以出版物形式进行发表，难以及时产生政策影响(内地高校关于港澳问题的研究同理)。与此相似，高校智库的研究成果能够通过媒体平台、论坛研讨、领导培训等途径在本地进行传播，但在其他地区则缺少传播渠道。

三地的科研成果评价机制同样缺乏有效衔接：在内地高校的科研绩效评价方案中，提交给内地政府部门的决策咨询报告往往按采纳部门的层级，依次划分为国家级、省部级和市厅级；然而香港、澳门各级各类政府部门在大多数高校的科研绩效层级中难以找到对应，导致研究者被港澳特区政府采纳的决策咨询报告在定级时出现困难，有时只能降低档次认定或不予认定。类似的问题还存在于论文、著作和项目级别的认定中，影响着高校智库跨境提供政策咨询服务的积极性。

五、大湾区高校智库协同发展机制创新

粤港澳大湾区的发展理念是互利共赢、协同发展，湾区战略的落地将催生一系列体制机制改革，改革中出现的新情况、新挑战需要各地各部门共同应对，这对区域性高校智库的协同能力提出了更高的要求。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出：“支持内地与港澳智库加强合作，为大湾区发展提供智力支持。”高校智库应确立协同共治理念，通过“高校—智库—政府”联动合作，从机构设立、项目申报、数据共享、人员流动、成果转化与评价等方面入手，破除三地政策咨询市场间的壁垒，形成有效的协同治理机制。

(一)探索建设一批“湾区高校智库协同创新中心”

目前，由粤港澳三地高校联合组建的智库相对稀缺，而常规高校智库的研究成果难以辐射整个湾区。[23]《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出：“支持粤港澳企业、高校、科研院所共建高水平的协同创新平台，推动科技成果转化。”未来，应改革高校智库治理模式，建立一批多地联合智库，作为湾区国际化创新平台的重要组成部分：由三地科研管理部门联合拨款，设立“粤港澳大湾区高校智库协同创新中心”，资助三地高校围绕大湾区建设的重点领域(如商贸物流、产业协同、金融、科技创新、就业创业等)建设一批联合智库，并重点突出联合数据库建设。联合智库可采用实体或非实体的组织形式，鼓励跨学科合作，凝聚香港、澳门、广州、深圳等湾区核心城市的多学科团队。借鉴现有的2011协同创新中心模式，采用“总中心+分中心”架构：总中心设在某一所高校，配有专职人员、经费和设施，作为联合智库的研究主力、数据中心和协调机构，分中心则作为联合智库在各地的分支，承担项目申报、数据收集和成果转化工作，在总中心和各分中心之间开展实质性的分工合作。

(二)打破三地科研项目申报壁垒，设立“湾区智库研究基金”

在科研项目管理体制方面，现行的属地主义模式已不能很好适应粤港澳大湾区架构。随着湾区11个城市间人流、物流、资金流、信息流等生产要素的加速流动，一些原本仅限于一市的公共政策将会不可避免地在其他城市产生影响，形成牵一发而动全身的效应。例如，人口流入地对流动人口住房、医疗、教育等福利的调整将会改变人口流动的方向，进而对人口流出地及潜在流入地带来影响。一方面，《粤港澳大湾区发展规划纲要》已就破除三地科技项目申报壁垒作出了部署，提出“允许香港、澳门符合条件的高校、科研机构申请内地科技项目，并按规定在内地及港澳使用相关资金”。这一思路同样适用于社科类项目，未来各地社科管理部门应摒除城市本位思维，树立湾区共同体意识，放开对跨城市、跨境申报项目的限制。另一方面，《粤港澳大湾区发展规划纲要》倡导粤港澳三地深化科研项目管理领域的合作，提出“支持粤港澳设立联合创新专项资金，就重大科研项目开展合作，允许相关资金在大湾区跨境使用”。对此，粤港澳三地科研管理部门应(联合)设立“粤港澳大湾区智库研究基金”：基金年度项目面向湾区各地高校开放申请，通过选题指南引导高校智库研究湾区互利合作性问题；遴选一批以服务湾区发展重大问题为导向的智库(含前文所述的湾区高校智库协同创新中心)进行直接资助，鼓励其基于自身方向进行自主选题研究。

(三)健全三地数据共享机制，建设一批“湾区联合数据库”

数据资源是支撑智库研究的重要基础性资源，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，共建粤港澳大湾区大数据中心。目前，粤港澳三地高校、智库和政府之间尚未建立有效的数据资源共享机制，未来应利用设立“湾区高校智库协同创新中心”与“湾区智库研究基金”的契机，整合高校智库的技术优势与地方政府的资源优势，建设一批“粤港澳大湾区联合数据库”。联合数据库应覆盖人口、经济、产业、舆情等关键领域，利用大数据、人工智能等技术进行数据挖掘，将数据产品在合理范围内向湾区其他高校开放。同时，对于已由各高校独立建设的数据库，应提升其共享度、开放度和利用率，可规定，受“湾区智库研究基金”资助的项目数据应对湾区其他高校合理开放，降低“数据孤岛”效应。通过打造跨越三地的数据共享平台，以坚实的数据提升决策科学性，以实证研究促进理论创新，使研究者与决策者共同受益。

(四)健全湾区高校科研人员流动机制

人员的流动是高校智库深度交流合作的重要推动力，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，“研究实施促进粤港澳大湾区出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施，鼓励科技和学术人才交往交流”。当前，内地高校对于人员跨境交流的审批流程对三地高校智库间的深度合作造成了阻碍。未来应简化高校聘用境外兼职教授、访问学者的审批流程，以及内地学者赴境外访学、访问的手续。在此基础上，探索在粤港澳三地高校智库(特别是联合智库)间建立合理的人才流动与共享机制：鼓励研究者赴合作高校担任兼职教授、研究生导师，结合科研项目需要进行短期访学，形成科研人员在高校间的常态流动，增强高校智库活力；以合作项目为抓手，建立硕博士研究生联合培养、短期访学机制，通过学生的流动推动项目的进度，促进数据信息的共享，深化各方合作的实效。

(五)探索成果转化与科研评价一体化机制

当前粤港澳三地高校之间尚未形成有效的成果转化和科研评价一体化机制。未来在成果上报方面，应搭建三地高层次决策协调机制，设立湾区政策协调委员会，建立联席会议制度，在此基础上形成一体化的成果报送渠道：除定期上报湾区高校协同创新中心、湾区联合数据库、湾区智库研究基金项目等重点科研平台/项目成果外，遴选其他高校智库针对湾区问题的研究成果进行上报。在成果发布方面，同样需依托高层决策协调机构在整个湾区范围内对接主流媒体、举办高层论坛、开展领导培训，建立多渠道、多层次、多形式、多载体的信息报送和传播机制，让高校智库的“政策思想”在湾区范围内进行扩散。[24]在科研评价方面，应修订完善各地高校科研评价方案，将粤港澳三地各级各类政府部门的层级划分及对应关系纳入一个统一的、具有公信力的评价体系中，以提升高校智库服务的积极性，特别是港澳高校智库服务内地政府决策的积极性。