数据开放平台之政务公共数据资源共享简析

□ 文 郑玉波 彭 景

1、引言

随着云计算、大数据技术的迅猛发展，政务大数据已然进入政府管理改革的新范畴。2016年1月，国家发改委印发了《关于组织实施促进大数据发展重大工程的通知》，提出重点支持大数据共享开放，建立完善公共数据开放制度和建立统一的公共数据共享开放平台体系，探索构建国家数据中心体系，从而优化公共资源配置和提升公共服务水平，建立基础数据统一平台与推进部门信息共享，从而推进政府自身管理改革与经济社会转型。

针对现有政务公开披露数据碎片化、区域割裂、透明度低、准确性差等一系列问题。以解决问题为出发点，本文从数据开放目录普查，编制开放目录、确定开放范围和对象等方面入手，旨在打破民众与政务部门机构间的信息不对称格局，为数据的开放提供坚实的信息支撑。

2、梳理目标

信息资源开放目录的梳理是对各委办局现有数据资源可公开、未涉密的部分进行统一梳理和整合，明确各政府部门的业务数据、业务流程以及职能责任，对梳理的数据资源开放目录进行注册、编目、维护、审核和发布等，资源梳理目标可分为4个方面：

摸清家底，建立台账。理清各部门、各地方政府已有信息系统，数据库建设情况，摸清各部门、各地方政府已有信息资源，编制政务信息资源目录清单，为各部门、各地方政府建立政务信息资源“台账”。

统一标准，促进共享。通过编制政务信息资源目录规范，为各部门梳理本单位信息资源目录提供统一核心基础元数据，有利于开展各部门数据需求对接，推动各部门政务信息资源的整合共享和公开。

汇聚发布，整合利用。各部门梳理编目信息资源目录并注册汇聚到目录中心，形成本级政务信息资源目录；将注册汇聚的目录发布公开到目录门户，实现政府信息资源目录统一检索，快速定位和统计分析。

建立机制，维护更新。通过制定政务信息资源目录梳理以及发布机制，明确各单位的信息梳理，采集，维护，更新的管理责任人。加强部门信息目录需求对接，推进各部门、各地方政府信息资源目录维护和更新。

3、梳理原则

分工协作，整体协调。资源目录的编制需要各委办局的协调合作，根据各委办局的职能分工和“三定方案”，对各委办局进行分工，由项目的业主单位总体对各委办局的数据资源进行收集、整理和整合工作。

严格标准，细化方案。信息资源目录的编制工作是一项技术性要求较高，涉及各部门的重要任务，必须严格遵循《政务信息资源目录编制指南（试行）》。根据总体工作方案分阶段细化目录编制实施方案，重视目录编制工作的一致性和连续性。

注重层次，分步实施。在编制具体的信息资源目录工作中，应采取自上而下、由粗到细、由浅到深、由单个目录到系统性目录的方法，将编制工作逐步扩展，要强化上一步工作是下一步工作基础的操作观念，把每一步工作都要做到扎扎实实，防止出现偏差，避免造成后续工作的浪费。

上下互动，共同推进。目录的编制工作需要各部门之间相互配合、及时沟通、协调推进。牵头部门要加强目录编制工作的指导，及时开展业务培训和编制审查工作。各委办局要认真落实目录编制工作的有关要求，按时完成工作任务。各部门要注意积累工作中遇到的问题，及时交流会商，积极提出工作意见和建议。

4、开放目录编制

考虑到数据开放的对象包括个人、法人以及政务部门，为了解决政务数据开放平台应该有什么数据的问题，根据数据开放对象和侧重点不同，需要从方方面面考虑到用户的最终需求，有针对、有重点和有步骤地进行数据开放调研。从而让数据开放真正的满足个人、法人以及政务部门的需求，达到激活数据潜在价值、释放社会创造力的目的。

4.1、数据开放调研内容

针对个人、法人的调研内容主要包括用户希望共享的数据范围、数据内容、数据共享方式、数据更新频率等。

政务部门既是数据开放的提供者，也是数据开放的接受者。因此在数据开放调研的时候，各个政务部门的需求也是重中之重。需要对各个委办局的数据开放需求进行收集，整理收集各个委办局的数据共享需求，包括其它部门需要开放的数据内容、数据范围、数据共享方式、数据更新频率、协同权责机制等。

政务部门调研内容主要从以下几个方面进行普查：

（1）该政务部门各个系统涉及哪些数据，以及基于该数据的业务，即需要该数据为公众、其它政务部门提供的服务；（2）具体该数据的数据总量、数据内容、数据来源、存储方式、更新频率、数据重要性分级、数据共享分级等；（3）明确该政务部门与公众、其它政务部门的数据交互数据项、核对方式、数据公布权利、数据修改职责、维护频率等；（4）其它特殊数据调研；（5）具体业务系统所涉及的数据库表、字段实例。

4.2、开放目录调研方法

数据开放目录调研主要针对个人、法人以及政务部门。针对个人、法人的调研可以采取多种方式，例如网上问卷调查，网上需求反馈；线下挑选有代表性的行业、各个等级的职务代表来进行访谈。从而结合线上线下的结果把个人、法人的需求收集起来。

考虑到数据开放调研的广泛性和影响度，政务部门的调研需要结合共享交换平台数据资源和实际普查两种方式来完成。首先需要结合现有的共享交换平台数据资源来进行数据普查。即通过对现有共享交换平台数据资源的数据摸底，整理出对应的各个政务部门的数据信息。其次通过和各个委办局的相关负责人面对面沟通的方式，对其数据情况进行详细的了解和确认。针对数据权责不明的情况，需要通过制定相关制度例如定期召开联席会议来解决。最后结合共享交换平台数据资源的挖掘和委办局的访谈，出具相关的政务数据普查报告。

经过数据开放需求收集和资源调研之后，要形成具体的数据开放需求报告。把社会上个人、法人以及政务部门的需求进行整理收集，把其需要开放的数据范围、内容、开放形式等做总结归纳。最终形成多角度、全面的数据开放需求报告。考虑到开放需求是不间断的、持续的一个过程，因此需要定期对公众的数据开放需求进行整理反馈，并落实到政务数据开放平台中来。

4.3、开放目录编制流程

信息资源开放目录编制流程包括：前期准备、目录编制与报送、目录汇总与管理、目录更新4个过程。在整个过程中，先梳理框架性目录，后续实施过程中再根据业务流程关系，业务的先后、岗位关系来确定资源目录、采集责任和管理责任，再根据数据的需求、前后关系和业务前后关系确定数据是否对外开放和使用。

（1）前期准备

前期准备包括组织准备、目录规划和资源调查。

组织准备是指应明确政务信息资源开放目录编制工作的领导机构和工作机制；目录规划是指按照《政务信息资源目录编制指南（试行）》要求，重点从政务信息资源“类”、“项”、“目”、“细目”分类的角度，制定政务信息资源开放目录规划；资源调查是指根据目录规划，对各委办局开展信息资源调查工作。

（2）目录编制与报送

目录编制与报送是指根据调查的信息资源情况，按照政务信息资源开放目录元数据要求，编制生成政务信息资源开放目录；并通过管理者对编制的目录进行维护和审核后，及时报送上级主管部门。

（3）目录汇总与管理

在政务信息资源开放目录审核过程中发现不符合要求的数据，则退回责任部门，由承担数据开放平台的建设单位负责政务信息资源开放目录，目录汇总、注册登记、发布查询、维护管理等日常工作。

（4）目录更新

目录更新是指各委办局应对本单位发布的政务信息资源开放目录进行及时更新维护。

5、开放范围及对象

5.1、数据开放范围

政务数据开放平台的数据开放范围需要分阶段、逐步推进，首先选择性的开放相关委办局的部分非敏感数据。

按领域选择开放：信用服务、医疗卫生、社保就业、公共安全、城建住房、交通运输、教育文化、科技创新、资源能源、生态环境、工业农业、商贸流通、财税金融、安全生产、市场监管、社会救助、法律服务、生活服务、气象服务、地理空间、机构团体等公共信息资源，并结合地方特色、企业需求，公众生活需要拓展开放范围，深化开放内容，强化动态更新。

凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及法律法规规定不得开放的公共信息资源，都应逐步纳入开放范围，对非涉密但敏感数据，要对原始数据进行脱敏加工后开放。待时机成熟，相关政策办法更加趋于完善时，再逐步开放更多政务数据，以便惠及民生。

5.2、数据开放对象

在确定数据开放范围的基础上，进一步确定数据开放的具体对象，即数据开放目录。

以市城管局为例：需在开放数据名称目录下明确可开放的数据项名称。如表1所示。

表1

6、结语

尽管政务大数据的潜在价值已逐渐受到重视，但政务大数据的利用目前仍存在一系列颇具争议性的问题，首当其冲的便是数据所有权。此外，政务大数据利用带来的利益分配问题如数据的使用与收费规则，以及所有权保护、隐私保护和知识创新之间的矛盾等问题也在伦理价值上存在着讨论的空间。

未来的政务大数据开放与共享应在这些领域加强研究的力度，并构建较为成熟的政府大数据开放模型;此外，重视采用绩效评估技术对政务大数据的开放与共享情况进行详细和精确的效果评估、反馈和问责，也将是促进政务大数据开放与共享的一个有效手段。■