三峡库区走深走实“两化”路的思考

刘晓云

2018年11月中旬，中共重庆市委书记陈敏尔在“云奉两巫”调研时强调，要深学笃用习近平生态文明思想，学好用好“两山论”，走深走实“产业生态化、生态产业化”之路，努力实现百姓富、生态美两统一。库区实现百姓富、生态美目标，走深走实“两化”路是关键。这是摆在库区干部群众面前的必答题。

一、“两化”路体现了“以人民为中心”的发展思想

习近平总书记深刻指出：“我们要牢记人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，坚持以人民为中心的发展思想，努力抓好保障和改善民生各项工作，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感，不断推进全体人民共同富裕。”产业和生态都是人民的重要福祉，事关人民的获得感、幸福感、安全感。库区如何立足区情，把产业和生态两副重担同时挑好？

（一）生态要保护

三峡库区作为全国重点生态功能区、全国水资源战略储备库，是长江流域的重要生态屏障，关乎长江乃至国家生态环境安全。保护好“两岸青山、一江碧水”是库区人民责无旁贷的政治任务和义不容辞的历史使命。三峡后续工作以来，库区各地深入实施生态屏障区造林绿化、水土流失治理、消落区整治等工作，森林生态系统质量逐步改善，生态功能得到有效提升。以重庆市云阳县为例，截至2018年底，长江两岸森林无断点、无死角，覆盖率达73%;空气质量优良天数保持在95%左右;境内长江流域和主要支流水质均保持在Ⅱ—Ⅲ类。

（二）产业要振兴

由于特殊的地理位置和区位条件，加之三峡工程长达40多年论证期、库区各区县“百万大移民”等历史因素影响，库区发展一直落后于全国全市平均水平。一方面，脱贫攻坚任务繁重。库区区县人口约占全市的三分之一，分布着全市近60%的贫困人口，库区贫困区县集中连片。另一方面，产业基础仍然薄弱。以云阳县为例，2018年全县农业产业在三次产业中占比近六分之一，规模上工业增加值仅占全市的1%，全縣GDP总量仅占全市的1.4%，加快发展的愿望十分迫切。

（三）两者要统一

立足库区特殊区情和民生保障、生态保护两副重担的实际情况，陈敏尔书记指出库区区县要走深走实“产业生态化、生态产业化”路径，突出强调了产业和生态的统一性，即双方相互依存、互为条件，产业中有生态、生态中有产业，产业能变成生态，生态能变成产业。这是矛盾对立统一规律在实际工作中的具体运用，是践行习近平“以人民为中心”发展思想的正确路径。

二、坚持“以人民为中心”走深走实“两化”路

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”“两化”是道路不是口号，必须脚踏实地往深里走，才能实现“两统一”目标。

（一）全面树立新理念自觉走深走实

始终坚持深学笃用习近平生态文明思想，始终秉持“绿水青山就是金山银山”“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的绿色发展观，把生态环境作为库区经济社会发展的内在要素和重要资源，始终坚守“产业生态化、生态产业化”基本路径。产业和生态都是关系民生福祉的大事，都体现“以人民为中心”的发展思想，我们必须全面系统掌握，全面系统落实，形成思想自觉、行动自觉，不能在理念上把两者对立起来，更不能站在行业或者一域做选择、搞畸轻畸重。

（二）统筹规划定位引导走深走实

习近平总书记曾指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。三峡库区面积广阔、人口众多、情况复杂，适宜从全局角度出发整体统筹、一体规划，分类指导区县走深走实“两化”路。

当务之急是落实“多规合一”。一张蓝图上统筹好各区域的功能、各功能的空间，避免土地、城镇、产业、生态等各自为政、空间上相互挤占、功能上相互牵制、程序上互为前提。这种把各功能对立起来，只从自己行业主管功能的重要性出发的方法和政策，是孤立片面的，不讲大局的，让基层无所适从。建议国家、重庆市在充分考虑各区县地理位置、生态资源环境、经济社会发展基础和主体功能定位的基础上，出台总体规划、区域规划，推动区域协调、抱团、错位发展，避免同质化、恶性竞争。万州、开州、云阳地处三峡库区腹地，幅员面积11050平方公里，占渝东北的32.6%。2018年GDP总量达1730.75亿元，占渝东北的49.1%，占全市的8.3%，是三峡库区最具发展潜力和发展条件的特色经济区域，可以考虑统筹推动“万开云”板块一体化发展。

合理定位区域主体功能。合理的关键是正确处理产业和生态、一域和全局的关系。否则，产业圈画大了则生态不保，生态红线脱离实际则产业空虚。同时，保护的责任、发展的压力、民生的担子都在基层，规划落实全局的保护任务要兼顾一域的发展，如果“绿水青山”不能真正变成“金山银山”，群众以及当地不能从生态环境保护中切实受益，我们就会失去共同推动生态环境保护的强大动力。据了解，库区的城口县、巫溪县、巫山县、奉节县、云阳县都属于重点生态功能区，生态红线面积分别达到54.27%、49.07%、36.43%、34.58%、31.72%，生态红线管控面积占区域总面积的比例位居全市前列，加上耕地红线、生态林保护红线等，发展空间十分有限，整体经济发展水平相对较差。建议在主体功能控制的前提下，给予地方一定调整空间，根据发展阶段的需要，实现产业与生态的动态协调与有机统一。

着眼供给侧，选择高效益产业。生态优先前提下产业空间有限，必须立足资源着眼供给侧，选择发展高质量、高效益产业。以云阳县为例，云阳集大农村、大山区、大库区的特殊县情于一体，三峡工程动迁移民人口和淹没事物指标均居库区各县之首，库区后靠移民面临山高坡陡、土质贫瘠的情况，人多地少的矛盾突出。近年来，云阳县抓住长江两岸森林工程的宝贵机遇，着力变生态优势为经济优势，因地制宜在“一江四河”低海拔地区，建成30万亩优质中晚熟柑橘带，不仅防治长江水土流失，而且为果农带来增收效益。长江两岸果农户均柑橘树200棵，增收4万元左右。同时，依托山清水秀生态环境，发展10万亩优质中药材，全县食品药品加工业产值占工业总产值三分之一。此外，云阳县在自然生态美景和人文内涵上狠下功夫，着力打造旅游业升级版。用短短4年时间将龙缸景区创建为国家5A级景区，提档升级张飞庙4A级景区和三峡梯城——全市唯一4A级城市景区，大力发展以“春赏花、夏纳凉、秋采果、冬滑雪”为主题的乡村旅游，近三年，全县宾馆床位数增长近4倍，住餐业增加值增速连续位居全市前列。2018年旅游产业新增创业就业1.8万余人，其中新增2000余户贫困户在旅游产业链上增收，云阳产业发展与保护环境逐步形成良性循环。

（三）精准政策扶持推动走深走实

政策精准是走深走实“两化”路的保障，关键在于扶持政策与功能定位配套、与产业发展配套，管用有干货。

在基础设施建设上精准扶持。三峡库区存在大巴山山区、重庆远郊的区位劣势，基础设施总体较为滞后。一方面，交通出行条件较差。高等级公路密度低于全市平均水平，公路、水路运输自成体系，衔接配合较差，多式联运未充分开展。另一方面，水利基础设施建设滞后。由于独特的地形地貌导致大型水利工程修建难度较高，库区部分边远区县无大型水库，骨干水源工程缺少，水资源利用程度低，工程性缺水仍然严重。加之融资政策收紧，政府债务管控趋紧，融资难度加大，部分基础设施项目建设推进困难。建议重点支持库区边远区县出入境高速公路、铁路、水利基础设施建设，增强库区发展的力度。

在财政转移支付上精准扶持。2018年，三峡库区8个腹心区县60%以上的财政支出依赖上级转移支付。由于生态环保的要求，国家和重庆市对三峡库区执行了差异化的发展和环保政策，产业和环境准入负面清单更加严格，自身发展基础薄弱，库区经济社会发展态势仍有落后趋势。建议继续加大中央和市级财政转移支付的纵向补偿力度，适当提高补偿标准，保障这些地方的“三保”支出，支持其转型升级、推动高质量发展。逐步探索建立生态受益者向生态输送者的横向补偿机制，推行碳排放权交易和政府购买森林覆盖率等举措，将库区生态效益直接转变为经济效益。

在生态产业发展上精准扶持。因为三峡库区的历史和自然原因，三峡库区产业起步晚、发展基础薄弱，企业培育期长、规模以上企业数量少、实力弱，仍处于产业转型升级的起步期。建议在扶持库区生态产业上加大力度，建立库区生态产业专项发展基金，引导大健康、大旅游、大数据等战略性新兴产业和生态产业在库区布局，规划建设中国长江三峡的精品旅游产业带，培育做大柑橘、中药材等龙头产业，打造渝东山地特色高效农业产业带。

作  者：重庆市云阳县常务副县长

责任编辑：马 健