共享经济领域行政执法困境及完善①—— 以网约车行政执法为例

中央民族大学法学院 敖颜思文 杨帆 王旭

1 引论——共享经济与行政执法

1.1 共享经济的概念及其特征

凭借物流业态的更新和互联网技术的迅速发展，以“闲置就是浪费”与“使用但不购买”为核心理念的共享经济，依托大数据、云计算平台等的强力支持，已成为新的经济业态。尽管共享经济的概念尚无统一界定，但仍能通过学界研究和实践总结归纳出共享经济的特征：一是以大数据信息技术为支撑；二是以资源使用权的交易作为核心；三是以资源的高效配置为目的。简言之，共享经济客观上提供可供分享的闲置资源，主观上要求参与者有分享的意愿。

1.2 共享经济形态下行政执法问题的语境设定

基于共享经济机遇与风险并存的特征，行政执法行为如何兼顾市场健康有序和创新发展，已成为共享经济语境下行政执法面临的新型挑战。在当下大数据快速发展的背景下，旧规则体制难以规制新生事物，相应执法问题也随之体现；“突击式和运动式”的执法打击“典型”的方式也难以解决共享经济高度动态化、信息化带来的新问题。

1.3 共享经济领域行政执法创新的必要性

共享经济作为大数据时代新的经济形态，在行业发展“不成熟期”存在诸多单靠市场调节无法解决的问题，此时政府应当针对共享经济发展过程中暴露出的问题进行归纳总结并采取针对性执法。但当前共享经济领域行政执法并未能解决市场失灵引发的诸多问题。另外，互联网信息技术的持续发展为行政执法信息化、平台化提供了技术支持。“信息化建设是促进法治建设各项工作提速增效的重要手段。”因此针对共享经济领域行政执法存在问题，执法机关应当顺应大数据时代背景，积极探索行政执法创新路径。

2 共享经济领域行政执法困境解析——以网约车为例

2.1 网约车行政执法发展脉络

近年来，网约车极大便利了民众的出行。然而行政执法机构对于网约车发展所展现出来的执法态度呈现反复性，主要表现为四个阶段。

第一阶段，“滴滴打车”等互联网打车软件作为出租车行业的既得利益服务者，而不是挑战者身份，确实为出租车行业带来资源配置优化和创收。相应的，此阶段共享经济发展并未突破现有行业秩序和法律法规，行政执法机构也并未对其进行执法工作。

第二阶段，“滴滴打车”等互联网平台开始尝试突破特许经营的行政审批体制，网约车合法化问题也争论不休，但大多地方政府执法方式各不相同。如：以没有运营资格为由，直接对网约车司机进行处罚；放手市场自行调节，却造成出租车从业者围堵网约车司机群体性事件。执法机关充分运用大数据信息技术，创新网约车执法方式。如“政府管平台，平台管车辆”的“上海模式”。

第三阶段，大规模的私家车接入互联网平台，引起特许经营制度下传统出租车行业的激烈抗议和冲突，加之执法机关缺乏应对市场信息不对称的技术手段，执法部门开始倾向于管制型执法。这一阶段，以网约车领域行政执法因信息技术支持不足与执法依据缺失，执法缺乏统一标准与常态化监管。

第四阶段，各地政府的管制型执法使得执法的社会成本上升，行政执法的合法性与合理性受到广泛质疑。网约车执法在保障民众出行安全和出行便利之间产生博弈。尽管如此，网约车平台的监管仍未走出“运动式”模式，常态化执法仍未形成。

2.2 网约车行政执法面临的新问题

滴滴平台因自身运用模式和未得到有效监管的原因，存在乘客安全风险、乘客隐私泄露、数据信息垄断、责任认定困难以及多次整改不彻底等问题。

一是监管力度不足，乘客安全得不到有效保障。2018年多次出现滴滴乘客遇害案件，一方面充分暴露出滴滴平台网约车司机考核机制不合理、滴滴打车平台对乘客安全的极端冷漠。另一方面也说明行政机关对滴滴平台监管不彻底和缺乏长期性。行政执法的强制性并未在对滴滴平台监管过程中得到充分发挥。其一是没有具体的处罚措施，仅要求滴滴平台有所行动，执法机关过于容忍；其二是监管结果执行力不足，对滴滴平台仅要求“清退”；其三，滴滴平台没有采取进一步的改进措施，执法机关是只“监”不“管”，无法真正体现执法强制性也无法实现执法目标。

二是信息不对称，难以对平台进行有效监管。现阶段，执法机关对滴滴平台数据信息的监管上出现的问题主要包括以下几个方面：其一，在数据管理上，对数据的真实性难以保障。以“乐清女孩受害案”为例，执法机关在案件发生后的调查过程中才发现车辆使用者和所有者信息不符；其二，在数据收集上，执法机关现阶段的数据来源主要是对已发生事件的归类总结，从而得出一般规律。该措施问题在于过度依赖外部平台传输的信息一旦外部信息出现错误，便会误导执法机关；其三，在数据运用上，缺乏数据检索系统，无法有效归类，无法在规定的时间采取有效的治理措施，加大对滴滴平台的监管难度。

三是监管措施单一反复，整改事后监督不足。针对滴滴的违法违规行为，监管机关主要以约谈和罚款为主，寄希望于其自身整改，但对整改后的事后监督不足，导致整改屡次失败。完全依靠市场监管难以达到监管目的，同时也有怠于行使执法职能之嫌。

2.3 滴滴平台监管乏力的原因分析

2.3.1 新经济形态对于传统行政执法方式的冲击

在大数据的背景下，由于法律滞后性的特征，行政执法往往面临“无法可依”的窘境，这一点在对滴滴平台等新兴经济形态的监管上体现得尤为明显。一方面，法的稳定性要求不能频繁的制定法律；另一方面，社会的快速发展也导致法律在某些领域无法使用，法律的滞后性就是这种冲突的具体体现。主要表现在事故的发生促使立法活动开展。舆论都在事故发生之后才意识到现有法律制度的不完善，也就意味着在事故发生之后相关的立法者才进行反思法律规定漏洞所在。

2.3.2 监管手段对应不足

从经济发展来看，传统的监管措施旨在消除市场失灵，因此常规的手段有行政许可、资格审查、数量价格管制、质量控制等，但这些手段很难在共享经济中得到有效实施。一方面，滴滴平台的介入使得机动车营运与非营运之间的界限变得更加难以区分。另一方面，出租车牌照和驾驶员营运资格属于行政审批项目，网约车的出现同样使得这两种手段出现监管困难。

2.3.3 事后监管措施不足

就共享经济的监管而言，长期以来设置了大量的事前监管措施，尤其以许可型监管最为明显。原因在于，行政机关在长期的实践过程中过于重视审批许可，设置了大量的审批环节，导致过多的事前监管措施成为阻碍经济发展的力量。面对新生的分享经济，传统的事前措施显然难以满足监管需要。过分依赖事前监管措施带来的监管效果与因法律的滞后性导致监管漏洞并无二致。就行政执法领域来说，事后监管措施主要是针对执法人员的执法行为而言的。在传统的执法方式之下，为追求执法目的的实现，执法人员往往“置法律规定于不顾”，随意采取处罚措施，突破“比例原则”的要求，“突击执法”屡见不鲜，执法机关形象一落千丈。因此，事后监管措施的实现不仅是为了彻底解决纠纷、实现监管目标，同时也是净化执法队伍，提升执法人员素质的要求。

3 共享经济领域行政执法的完善路径

在共享经济领域行政执法的进程中可以发现，共享经济领域行政执法存在行政执法理念滞后；司法裁决不确定、难以起到普遍性指引作用等问题。这些问题均要求在国家治理体系转型的视角下，进行系统性的思考和分析。

3.1 法治政府建设

法治政府转型是十九大所提出的重要议题，也是共享经济时代下的必然要求。纵览我国的历次政府改革都是伴随着经济形态发展而进行，这对规则制定的正当性和行政裁量的合理性有着新要求。

其一，更新规制理念。显然，旧的执法模式既无法实现维护市场秩序，保障民众安全的执法目的，也在客观上抑制了共享经济市场的良性发展。因此，基于共享经济的市场特性，需执法机关转变执法理念，创新执法工具，运用信息技术推动执法精准化、常态化；加强共享经济平台监管，由单向管制转向多元主体协同共治，以有效回应共享经济提出的新问题。

其二，平衡自由裁量。设计和执行裁量基准必须依托相应的平衡机制。对于行政裁量的适用理解主要有两种思路：一是行政法治理念的深化。应当适用行政法法治原则、法治思维逻辑和民众日常经验，对违法行为是否进行处罚以及处罚边界进行限定；二是裁量机制容错率提高。即将裁量基准难以解决的问题通过暂时搁置，后续通过专家讨论或上级机关来解决，并授权行政执法机关制定行政执法解释来对疑难问题设定标准。

3.2 行政执法机制优化

在机构改革如期进行的基础上，大部制改革为行政执法机制优化提供了有利契机。在共享经济领域，应当构建体系化执法机制。目前，共享经济领域的行政执法往往以专项执法、联合执法为主。专项执法和联合执法能在较短的时间内集中各个执法部门，效果较为显著。但过度依赖专项执法、联合执法，会导致长期效果不佳，违法行为易出现反弹，易弱化一般执法的力度，也反映出执法实践中日常巡查到位难、执法力度不足等问题。

同时还应增强执法信息化程度。信息作为共享经济运行的基础，政府部门应充分利用大数据构建新监管体系，坚持审慎监管和包容式监管。一是强化共享经济平台信息共享机制。执法机关应当明确共享经济平台信息披露和共享义务，提升执法的实时性和准确性；二是增强各执法机关间的信息共享。打破信息资源条块分割的局面，形成信息全面共享机制。提供专业人员、专项资金保障，实现信息数据的双向交流。