我国政府主导型公益创投中的企业参与浅析

首都师范大学 高建宇

1969年，美国慈善家约翰·洛克菲勒三世在美国国会听证会上首次提出“公益创投”。目前学术界将公益创投的概念界定为将商业领域的创业投资引入社会慈善事业，旨在通过创新型的资本资助和技术管理形式发展社会慈善、提供公共服务。继美国后，欧洲等国也开始了公益创投实践。

1 我国公益创投发展概况

随着我国社会治理改革的不断发展，各类社会自我服务的基层组织蓬勃发展起来，我国社会基层力量不断壮大。与此同时，公共服务需求呈现多样性、层次化特征，我国各级政府开始借鉴公益创投模式，以期更好地提供公共服务。学术界普遍他认为，开展公益创投不仅仅是为了提供社会公共服务，更为长远的目标是挖掘社会组织的力量，将单纯用于政府购买服务的资金转化为扶持社会组织成长成熟的发展资本，通过激发社会组织等社会力量的能力释放为公共服务的供给提供长久、高效的保障力量。因此，在某种程度上说，公益创投是政府购买的升级，是政府公共资金更有效的利用形式［1］。我国公益创投实践始于2006年非营利组织“新公益伙伴NPP”的成立，2009年上海市举办了首届政府主导的社区公益创投大赛，时至今日，苏州、厦门、深圳、宁波等城市均展开了不同形式的探索实践。

以公益创投的发起者为划分依据，我国公益创投大致可以分为政府主导型、基金会发起型和企业发起型三种类型［2］。但总体来看，由于公益创投实践在我国尚处于起步阶段，相应的社会基础尚未建立，公益创投仍以政府主导型为主。各级地方政府作为公益创投发起者，鼓励社会组织申请创投项目，地方政府负责项目审核评选与实施过程评估。在这种公益创投形式中，地方政府处于主导地位，公益创投协作组织的协调与联合、项目资金筹措划拨与使用、项目成果评估与验收都是由各级地方政府主导。

2 我国政府主导型公益创投存在的问题

2.1 资金通路封闭，来源单一

各级地方政府财政资金为公益创投项目资金主要来源。深圳、苏州、广东、上海等早期公益创投实践城市都是由各级地方政府财政作为资金支持。政府主导型公益创投受到传统政府购买观念约束，资金来源封闭。我国各级地方政府联合社会力量提供公共服务的传统做法是通过政府购买机制实现政府资金与社会资源的组合联动，政府购买公共服务已经成为各级政府简化职能、角色转变的普遍尝试。其一般运行机制是根据社会公共服务需求，政府拟定招投标项目，有竞标意向的机构组织提出竞标申请，政府部门通过审核评议评选出项目承担方，借此实现政府简化公共职能、利用社会资源间接提供公共服务的目的。受政府购买公共服务的影响，我国绝大多数政府主导的公益创投在项目资金运作方面仍然具有浓重的传统行政色彩。项目资金主要由政府财政划拨，部分地区也以福利彩票基金作为资金支持，但总体而言，这种资金筹措形式仍然具有政府购买阶段的运作特征，不符合公益创投多源流资金供应的要求，亦无益于社会公益事业效益的提升。

2.2 资金管理机制欠缺，资金利用效率较低

政府主导型公益创投资金更多依靠财政资金支援，并且，项目资金的实际操作情况掌握在公益创投的项目承担者，也就是各类慈善社会组织方面。这些社会组织大部分都是初创期组织，相应的财务经费管理水平较低，对项目资金的科学化管理能力较低。同时，由于政府和各类非营利性社会组织不以经济效率为追求目标，项目风险意识也较差，即使项目最终失败也有政府兜底，所以项目资金的管理和资金产出都比较自由，这必将导致创投资金的低效运行，长此以往，将丧失“创业投资”的题中应有之意。

2.3 资金支持以短期为主，资金链易断裂

政府主导型公益创投由于大多数采用政府财政资金划拨，而各级政府受财政预算的约束，受财政预决算的影响，一些需要长期进行资金输入的公益创投项目不能持续跟进，资金链断裂。因此在我国公益创投实践中，公益慈善项目的运行周期一般为1～3年，街道层级的公益创投运行周期甚至更短，这就使得部分项目刚刚启动，相应的社会效益还未体现就终止，相关社会群体不能得到连续性的关注与资助，若想对这些群体进行再一次的援助则需要重新进行项目填报，极易造成社会资源的浪费。

3 国外公益创投中的企业参与

由于欧美国家社会经济发展水平较高，社会资金充裕，各类社会机构参与公益活动的热情高涨，因此在欧美公益创投中企业扮演着重要的角色，各大企业为公益创投提供了充足的保障。欧美国家企业参与公益创投主要通过以下几种方式。

3.1 直接发起式

欧美国家直接发起公益创投的企业通常具有充足的财力、健全的组织体系、完善的财务管理制度。这些大型企业建立附属于本企业的基金会，企业拥有对这类基金会的直接领导权，基金会的财务管理制度以及年终财务审计都由母企业委派人员或参与监督执行。基金会的资金收支与监督管理都要上报企业财务主管部门。基金会以企业名义对外开展公益创投活动，所开展的部分项目与企业的主营业务相关。企业通过援助贫困、残疾、妇女儿童等社会群体，为其提供生活、就业、教育、卫生健康等方面的救助，公益创投成为企业履行社会责任的重要途径。除各大实体企业的基金会形式外，欧洲各大风险投资企业还参与了公益创投机构的投资组建，这种形式实则为建立专业公益创投机构作为企业参与公益创投的中介组织，通过参与组建专业化的公益创投机构弥补风险投资企业对公益项目运行的经验不足，同时也能大幅度提高公益创投的运作效率，降低项目风险失败几率［3］。

3.2 资源援助式

欧美国家企业对公益创投的资源援助式参与形式主要表现在企业利用自身优势对开展公益创投项目的社会慈善组织的项目资金及管理技术的支持与援助。

3.2.1 提供充足的资金

资金是公益创投项目顺利运行的必要基础，资金的筹措通常是社会慈善组织开展公益创投时面对的难题。而企业充足的运转资金正是社会慈善组织资金来源的重要补充。欧美国家财力雄厚并且热心慈善公益事业的企业，或直接与社会慈善组织建立合作伙伴关系，或通过政府搭建与慈善组织联接的桥梁，为公益创投项目提供配套资金。

3.2.2 提供专业的管理技术

企业是追求经济效率的组织，在长期的经营发展中沉淀了大量的绩效管理与财务管理经验。此外，在组织行政管理层级方面和人事管理方面对社会公益慈善组织也具有专业的指导作用。不仅如此，欧美企业对慈善组织的专业化指导还涉及组织目标、战略规划、绩效审核等方面［4］。

综上所述，因欧美公益创投的发起者多为私人部门，与我国公益创投不同，欧美公益创投在追求社会价值的同时也追求经济价值，更加注重创投项目的风险性，因此他们更加注重规避项目可能遭遇的失败以及由此带来的经济损失。相比之下，欧美公益创投的实践更加具有创业投资的意味，更能够激发社会创新与社会资本的高效率运转。因此，在政府主导的公益创投仍占我国公益创投主体地位的当下，若想保证公益创投资金的长久稳定供给，各地方政府就必须“节流”与“开源”并举，“节流”—— 引进企业财务管理等管理技术，“开源”—— 鼓励企业参与公益创投，建立企业与社会组织的合作桥梁。

4 在政府主导型公益创投中推动企业参与的建议

4.1 优化企业税收征管

优化现有税收征管体系，制定类似《参与公益创投类企业税收征管管理办法》等相关政策文件，对参与资助公益创投的企业给予相应的税收免征额度，通过建立企业参与政府主导型公益创投信息服务平台，对参与公益创投的企业建立相关的诚信备案，以省为单位，指定统一申报时间，申报内容包括项目运行时间、项目内容、服务群体、资助金额、资助次数以及取得成果等，并制定相关的评级标准，对企业参与公益创投的水平进行科学审定，以此为依据对企业的税收免征额度进行等级划分，并向社会公示。同时制定相应的监管制度，对企业参与公益创投的相关材料进行审核监督。

4.2 鼓励企业设立慈善基金会

2004年6月1日起实行的《基金会管理条例》是规范我国基金会的组织和活动，维护基金会、资金捐赠人和资金受益人合法权益，维护基金会活动秩序的专项条例。我国基金会依据募集资金形式可划分为公募基金会和非公募基金会。公募基金会由于拥有行政部门公信力的支持，较非公募基金会在社会资源筹措数量与筹措便捷性方面具有明显的优势，但公募基金会中不乏管理机制并不完善者存在，基金会由于机构缺陷与自身能力的限制导致社会资金运用效率低下，造成成本—收益率比较低，而一些管理机制相对完备的非公募基金会由于不能向公众募集资金，使得运转资金匮乏［5］。要改变这种现状，政府对慈善基金会的管理就应当“刚柔并济”，“刚”即为对基金会的设立资质进行严格审查，“柔”即为资质良好、资金充足的企业设立基金会优化审批流程，在行业规章制度的约束下适当采取“开放式管理”，给予基金会适当自主权，为企业设立基金会提供良好的社会环境，目前，企业设立慈善基金会在我国已经得到一定程度的发展，如福耀集团设立的河仁慈善基金会、三峡集团公益基金会、万科公益基金会、腾讯公益慈善基金会、阿里巴巴公益基金会等。这些企业设立的基金会运行良好，其管理经验应当被推广和运用。

4.3 建立政府与社会组织长期合作机制

企业的财务、人事以及绩效管理经验对承担公益创投项目的社会组织的管理具有重要的借鉴价值。要改变“政府——社会组织”这种非营利性部门公益创投组合形式产生的低效率弊端，建立政府——企业——社会组织的合作机制很有必要。政府给予无力独自承担公益创投与慈善基金会设立的企业相应的财政补贴鼓励其与社会组织建立长期的合作机制，对慈善社会组织进行长期的管理技术支持。亦可以搭建企业与社会慈善组织的品牌合作平台，形成广告效应，通过引入市场机制［6］，实现政府、企业、社会慈善组织的共赢。