互联网金融的风险监管研究

西北政法大学 陈子鸿

1 互联网金融概述

1.1 互联网金融定义及范畴

由谢平和邹传伟教授在《互联网金融与模式研究中》首次定义我国互联网金融概念为不同于商业银行间接融资，亦不同于资本市场直接融资的“第三种”融资模式。综合目前各方观点，认为互联网金融是传统金融行业与现代互联网技术相结合，利用互联网信息及技术，实现资金融通、支付、 转移、投资和理财等功能的组合体。

目前对互联网金融发展模式的分类在学界没有一个统一的界定，但其内容基本相似，主要包含以下几种模式：(1)传统金融互联网领域的扩展创新，指结合互联网本身特性，实现传统金融在广度等方面的延伸，如网上银行的推广、电子银行、网络证券、APP软件等。(2)互联网小微金融模式，指与传统金融业务不同，将互联网思维与技术应用于金融业务，创新出为分散投资者参与投融资的平台。主要包含P2P借贷，网络众筹等。(3)互联网金融服务，指根据金融业务需要，引入的相关互联网平台，提供更方便的线上服务。主要包含第三方支付，互联网保险，互联网基金等，如余额宝，E家保险，中民保险等。

1.2 互联网金融风险

1.2.1 互联网金融基于技术层面的特有风险

互联网金融是随着网络技术和信息发展而产生的新金融，技术风险是计算机网络技术特有的风险之一。技术风险主要指计算机技术缺失、落后及互联网工具漏洞所造成的风险，体现在以下几个方面：一是互联网金融工具及软件漏洞。互联网金融对金融工具、软件、平台的依赖性极强，虽然目前绝大多数软件系统存在防火墙和防御体系，但随着网络技术的不断进步，仍存在较高被攻克的风险，进而可能导致严重的信息泄露、信息篡改，系统瘫痪等问题。如《移动互联网金融APP信息安全现状白皮书》指出，现存部分APP存在加密算法误用、加密协议现实不正确、不完整等情况，易造成信息篡改，信息盗用。二是指相关人员操作不当导致发生直接损失或间接损失，因互联网技术有相对较高的复杂性，相比传统金融更易导致操作失误的发生。三是由信息缺失，信息伪造导致损失的风险。互联网平台的大部分业务借助互联网工具进行，没有柜台式面对面的信息核查。一方面增加了机构主体所得信息虚假，信息缺失的概率；另一方面使信息伪造更加便捷。因此，许多公司机构的客户信息质量较差，易导致对客户判断不准确，信息传达不到位等诸多问题。

1.2.2 互联网金融基于传统金融层面的相关风险

(1)信息不对称风险。信息不对称指交易中各交易者拥有的信息不同。由于互联网金融业务的高虚拟性、模糊性和分散性，且在信息体系尚未完善的条件下，交易信息确认其真实可信的难度更大，导致信息优势一方促使利益分配不均衡，容易出现道德风险及逆向选择。如众贷网信息审核不到位，其下一个300万融资项目为发现已是第三次抵押，造成其资金难以追回，最终宣布破产。

(2)流动性风险。首先，互联网金融具有高周转，流量大，联动性强等特征；其次，互联网金融平台存在风险保障金不足，杠杆比例过高等情况；最后，其存在较高挤兑风险隐患。挤兑风险即在短时间内资金集中取现的风险。由于互联网金融的强时效性，收益下降或市场恐慌等因素更易传播出现挤兑风险。综上其相较传统金融更易发生资金链断裂，爆发流动性风险。

(3)长尾风险。长尾定律原指主流市场外满足差异化需求的利基产品其总体份额可与主流市场相同。基于互金行业的长尾风险指因交易对象的差异性、分散性、个体数量庞大而导致的风险。互联网金融产品主要为普惠性的利基产品，主要交易对象为尾部的一般投资者，其中大部分客户为中小企业和中低收入群体，其金融知识相对匮乏，对金融风险的衡量、辨识能力较差，在交易中常常处于弱势地位，易发生盲目投资、欺诈等现象。且监管成本，执法成本较大，使全体社会帕累托最优难以实现。

(4)资金安全风险。互金行业中特别是第三方支付平台，其服务内容中会包含以平台形式吸收大量分散的客户资金行为。聚集的资金规模较大，存放分散，可能产生一系列资金安全风险。一是可能发生备付金被挪用，用于购买高风险投资产品的情况；二是第三方支付机构运用自身便利，进行洗钱犯罪等违法行为；三是客户备付金分散存放，存在较高的流动性风险。虽然《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》中明确规定，非银行支付机构不得挪用、占用客户备付金。但由于执法不完善仍存在如浙江易士企业挪用备付金等事件的发生。

2 我国互联网金融监管历程及现存问题

2.1 当今互联网金融存在的问题

2.1.1 法律法规及监管制度滞后、不完善

第一，虽然我国出台了《指导意见》《互联网金融个体网络借贷，电子合同安全规范》等工作方案，但目前尚未出台专门针对互金的法律。由于互联网金融具有极高的创新强度，金融监管法律法规确立和调整速度存在必然的相对滞后性，导致法律法规难以跟上其创新步伐，致使大量监管空白和漏洞出现。第二，因在市场准入、信息核实、经营方式，监管对象、主体等要素极大的超出了传统法律发给的覆盖范畴，在未对传统法规进行补充完善的前提下，直接将传统法律应用于互联网金融领域会导致许多不协调问题突出。第三，法律监管效力不高，内容较笼统。至今互联网金融行业出台的大多是办法或意见等规范性文件，法律效力不高，监管效果不明显。

2.1.2 多头监管导致的责任不明、责任推诿，监管不协调

互联网金融有显著的跨界混业属性，我国针对互金行业采取多头分业模式进行监管。虽然国务院确立了金融监管协调部级联席会议制度，但会议只承担金融监管协调职责并没有决策权，其功能和作用上极为有限。因此存在监管不协调，众多问题难以统一界定，部门职责权限划分不清，监管空白与监管重叠等问题，易产生相互推诿的风险。监管资源浪费现象比较严重。

2.1.3 监管技术手段落后

互联网金融因其行业特性，使其包含各类非规范化的创新服务模式和数量众多且分散化极强的客户群体。传统监管技术手段应用于互联网行业成本过大，与互联网金融技术相匹配的高科技及监管手段缺失。缺少利用大数据，云计算等技术，降低监管成本、提升效率的手段。

2.1.4 征信体系，信息保护、披露制度不完善

首先，我国互金行业信息披露制度较为薄弱，虽然相关监管征求意见稿出台，自律行业颁布信息披露细则，加快了信息披露进程。但我国互联网信息采集和风险分析数据库仍未建立，金融监管部门及投资者无法准确了解市场变动情况，中小微企业等机构信息仍存在披露内容不完整，信息调整滞后等问题。其次，我国互联网金融拥有大量客户信用数据，但近6成个人征信信息在体外循环(杨青、黄俊杰、肖立伟：《互联网金融创新及监管政策研究》，载《上海金融》2018年第2期)，未与中央银行征信体系联通。最后，信息保护制度严重缺失，由于互联网长尾市场的特性，导致执法成本较高，执法难度较大，个人信息随意买卖，信息泄露事件频发。

2.1.5 监管力度难以把握

明确法律监管实施的力度是难以测度的博弈问题。针对互金行业，若监管力度过大，则相应的监管成本较高，创新和发展可能受到严重约束，限制行业自由发展空间，对经济发展起负面作用。若监管力度过小，互联网行业发挥自身优势过度追求利润，引发违约违法事件，伤害传统金融行业。因此要求既能保证监管的有效性，又能保证一个宽松健康的发展环境，维护行业发展前景，控制监管成本。测度如此监管力度达到以上平衡要求是难以把握的问题。

2.2 国外互联网金融监管经验

2.2.1 美国互联网金融监管经验

互金行业监管在美国采用宽松审慎的分头监管模式，不同金融监管当局监管职责不同。美国没有针对互金行业制定专门的法律法规，而是对现有金融法律进行补充完善。即在传统金融监管法律法规上补充适于互金的监管规章和办法，将互联网金融纳入原有监管范围。美国对互金行业的监管侧重于持续的信息披露和严格的准入制度。第一，有效的信息披露是交易各方全面沟通信息的桥梁。在美国，网络借贷企业要求将预期收益率、贷款用途、融资者匿名信息等进行完整披露和备案，信息的变更也要求及时进行动态披露，并对披露的内容承担法律责任。《JOBS》法案中对于信息披露按规模不同有不同层次的要求，保证了创新性与监管强度的平衡。第二，美国对互联网金融机构有严格的牌照要求，《JOBS》法案中明确规定，相关机构必须获得牌照或豁免权才能进行相关业务，且各互联网金融行业都有明确的准入门槛，对初始资金，自由资金，保证金都有清晰的要求。

2.2.2 英国互联网金融监管经验

英国在信息披露层面更为具体、详细，如英国对网络借贷中的利率、期限、相关费率、违约率等细节内容都作出了具体明确的规定。英国对互金行业同样采取审慎监管的原则，英国监管的特点体现在强行业自律上。英国最先成立了世界上首个P2P行业协会，随后又陆续出现众筹协会等。英国自律性组织负责规定一部分行业标准和行业规则，利用行业内积累的经验和判断解决政府法律法条难以明确规定的部分，对行业发展起到良好的引导规范作用，行业自律在一定程度上替代了政府监管。

3 互联网金融监管政策建议

我国互联网金融经过长期发展已有一定基础，但尚存法律法规滞后，监管不协调，责任推诿，征信体系，信息披露不健全等问题，仍需进行合理改进优化。借助英美两国互金监管经验的同时，结合我国自身发展特点，提出监管政策改进框架。形成以监管制度及法律法规为支撑，从监管主体、信息控制和优化与保护三个角度建立我国互联网金融监管政策改进框架。

3.1 建立健全互联网金融监管制度及法律法规

有法有规可依是一切监管的基础，无论监管主体，信息控制、优化与保护方面都需要合理、完善的相关法律法规作支撑，才能有效的建立和执行。我国互金行业监管法律法规存在着缺失、滞后、效力不高、内容笼统等问题。为解决相应法律层面的问题，首先，对于可划归于传统金融范畴的部分，应通过立法研究，对原有金融法律法规修订并完善，将互联网金融归入传统高效力层级的法律法规之中，弥补互联网金融监管法律漏洞。一是在行为监管方面，明确不同模式下互联网金融企业的管理人员准入，业务准入，市场准入条件；二是对信息披露的层级、范围、披露主体进行明确的规定。其次，对于互金行业特有的，无法划归传统金融监管法规的问题，设立独立专门的监管法律规章，对如网络技术，数字签名、点子合同、黑客攻击处罚等特有部分作出明确规定，完善监管空白。

在研究设立监管法规时要针对互金行业特性进行适当调整。第一，由于强创新性，设立法律时应依照现存情况，提高法律前瞻能力，对未知的监管漏洞提前预测引导。第二，互联网金融涉及计算机技术层面广泛且复杂，需要与国家技术部门协同制定科学、适用的规章制度。

3.2 明确责任主体，加强统筹协调接管

2015年出台的《指导意见》明确了“依法监管，适度监管，分类监管，协同监管，创新监管”的互联网金融监管原则，基本确定了主要互联网模式监管权责划分及监管责任主体。但具体细分行业的监管细则并未出台，对于新兴互联网金融模式的跟进划分滞后，相互协调不足。一方面，根据互联网金融明显的小规模、分散化、长尾特征，建议充分发挥地方监管优势，在权责主体的分配上形成中央—地方协同监管模式，扩大监管覆盖范围，细化监管主体，缓解地域监管不平衡，监管空白问题；另一方面，互联网金融有明显的跨界混业特性，采取的分业监管模式易发生制度性错配等问题。综合我国现有互联网行业发展特征，监管成本，并参考其他发达国家监管体系，本文认为沿用分业监管为较合理的监管制度。为解决分业监管引发的制度错配等问题，一方面需要有非常清晰明细的监管职责界定，在现有制度划分界定上，梳理交叉性较高的互联网金融业务；另一方面，互联网金融监管不明，责任推诿的情况无法彻底消除，建议在分业监管的基础下设立专门的互联网金融协调部门，协调中央与地方，各监管主体之间的问题和矛盾，加强各主体沟通联系，避免“自扫门前雪”的现象发生。

3.3 建立完善征信体系及信息预警、信息披露制度

(1)以法律的形式规定强制的信息披露要求。其次对现有机构平台进行风险评估，划分层级。按照规模、复杂性、影响力、风险传染性等指标对互联网金融机构评估，将重要性较大的机构列入关键层，将重要性较小的机构列入普通层。针对关键层实行较为严格的动态信息披露，准确掌握其变动情况，减少可能由信息不对称造成的风险。相对于等级较低的普通层，实行宽松审慎态度的信息披露，确保核心基础信息及时准确，同时留给互联网金融创造良好宽松的发展环境。最后对违反信息披露义务要做到有效惩罚，适当提高惩罚力度，提升违法成本，达到威慑效果，保障制度落实有效。

(2)建立健全征信体系。应由我国政府主导，设立权威合规的征信体系和评级体系。第一，跟进相关法律法规完善。第二，建立并完善中央银行—传统金融机构—互联网金融机构信用信息共享体系，加强各机构信用信息沟通，协调可能出现的信息缺失问题，为互金行业监管提供较好的外部条件。第三，建立信用黑名单，限制黑名单机构平台规模业务，引导淘汰信用不良机构平台。第四，借助权威信用评级机构，利用其专业性能发掘更多潜在信用问题，将专业机构信用评级报告，专业人士意见纳入考核公示体系，补充政府征信结构，完善现有评级制度。

(3)建立信息防火墙，风险预警机制。由于互联网金融信息数量庞大，分散等特性，应由政府牵头建立起用于互联网金融信息采集分析的“虚拟大数据中心”，收集互联网金融机构及平台的基础信息、征信信息、交易信息等。以大数据为依据，充分利用云计算，区块链等互联网计算机技术，检测互联网金融产品和模式的生命周期，科学预测各机构平台可能发生的风险影响范围及深度，支撑互联网金融摸排及查补，做到穿透式监管和预测性监管。参考美国风险预警机制，披露合理预测结果并进行风险预警，警告潜在的风险及损失，为投资者决策提供完整真实意见。

3.4 加强、规范行业自律，凸显自律组织地位

行业组织自律作为另一种监管主体，可以起到缓冲政府监管主体和被监管机构之间的相互矛盾，降低协商成本，监管成本，提高监管效率的作用。目前我国已有少部分地方性互金行业协会，但缺少国家层面的协调和指导。参考英国互联网金融监管经验，我国应优化规范行业自律，凸显协会组织地位。一是组建正规、制度完善的专业性互金行业协会。在主要成员中加入代表性政府监管成员，充分发挥自律组织的枢纽作用，减少互联网平台机构与监管机构间的信息不对称问题，加强两组织间协调，促进信息交互传达。二是凸显自律组织地位，参考英国对自律组织会员的要求，对自律组织成员提出更高，更严格的准入、信息披露、规模、盈利要求。对未能达到要求的机构取消其会员资格，引导互联网行业健康发展，促进淘汰不规范，风险大，欺诈性为目的的劣质互联网平台机构。

3.5 培养互联网金融监管专业综合人才

互联网金融监管因其行业融合特性，监管时需要同时涉及传统金融和互联网技术两方面的专业知识，因而只有综合性人才才能实质上提升互金行业监管水平。一方面，对现有监管人员，应着重对互联网技术进行专项培训，熟悉互联网操作，提高互联网信息识别能力，完善现有监管人员技能结构，适应综合需求；另一方面，开设综合学科，对金融院校提出培养综合性人的才要求，引入国外经验，提供适合国际、国内、职业素质高，专业知识扎实的综合型精英人才，为我国互金行业监管提供优质动力。

3.6 加强消费者教育及权益保护工作

互联网金融涉及融资人、担保人、投资人等个体，消费者常处交易劣势方，其权益易受到侵犯。为保护互联网金融消费者合法权益，首先加强对投资者、消费者的风险防范教育和投资指导，为消费者提供更易理解的方式了解，辨识潜在风险，鼓励优质项目及业务，引导消费者树立科学，择优的消费理念，提升消费者自身风险及维权意识。其次要针对弱势的消费者群体制定更多的保护性法律或规章，建立健全诉讼制度和赔偿机制，为可能遇到的矛盾纠纷提供可依靠的主体，提供可行的帮助和解决方案。加大对消费者损失的赔付，提升消费者对互金行业信心，促进行业健康科学发展。