能源企业信用体系建设的困境及破解路径

宋玉霞，郑 翔

西南石油大学法学院，四川 成都 610500

引言

2018年7月19日，财富网发布了最新的《财富》世界500强排行榜，其中有120家中国公司。从信用的角度考察，发现中国石油化工集团公司投资的企业作为失信被执行人有2次，陕西延长石油（集团）有限责任公司投资企业作为失信被执行人有2次，兖矿集团有限公司投资的企业作为失信被执行人有13次，首钢集团有限公司投资的企业作为失信被执行人有6次，山西潞安矿业（集团）有限责任公司投资企业作为失信被执行人有13次，阳泉煤业（集团）有限责任公司投资企业作为失信被执行人有28次，大同煤矿集团有限责任公司投资企业作为失信被执行人有28次。总之，在30多家有涉及失信记录的企业中，能源类企业数量将近一半，而且每家企业的失信都不是偶发。

信用，对行为主体而言，是指遵守诺言、实践成约的态度和意愿；对社会而言，是对它们信用表现的评价和信赖（中国企业信用建设报告，2015）。党的十八届三中全会提出：“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。”中央财经领导小组第六次会议（2014）提出政府对能源的信用监管模式。2017年，国家能源局正式成立“能源行业信用体系建设领导小组”，这标志着我国能源行业信用体系建设步伐进一步加快，加速进入信用监管时代。为了有效推进这一工作，国务院出台了《征信业管理条例》（2013）、《企业信息公示暂行条例》（2014）、《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（2014）；上海市政府出台了《上海市社会信用条例》（2017）；国家能源局发布了《能源行业信用体系建设实施意见（2016—2020）》（2016）、《能源行业市场主体信用评价工作管理办法（试行）》（2018）等。但是，上述纲要、条例、办法和其他规范性文件主要针对企业信息的公开、征信业的规范和整个社会的信用建设，针对能源企业信用体系建设的法律制度则尚未建立，因此，研究能源企业信用体系法律制度的建设具有十分重要的意义。

1 能源企业信用体系建设的必要性

1.1 国家能源监管方式转变的需要

2017年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，要全面树立和落实新的发展理念，要大力发展国家的能源战略，要坚持经济发展方针，要充分发挥市场在资源配置中的作用，要正确处理政府、市场和企业三者之间的关系。能源企业信用监管方式的转变是政府、市场和企业之间关系发生深刻变革的体现。

为进一步推动能源行业信用体系建设，探索构建以信用为核心的新型监管机制，促进企业守法诚信经营，优化营商环境，2017年8月，国家能源局印发了《能源行业市场主体信用评价工作管理办法（试行）》，这意味着我国能源行业信用体系建设进入“信用”监管时代的快车道；能源行业信用体系的建设将步入组织有序、权责明晰的全面推进阶段；能源企业信用评价数据量化将全面展开；能源行业信用信息“有价”将在各个领域逐步推进适用。能源企业信用监管模式的建立是正确处理政府和市场二者关系的关键点，能源企业监管方式的转变要求政府将原来的直接监管转变为以企业信用信息为基础的信用监管，这体现了深化能源体制改革的市场化方向，体现了坚持科学监管，正确发挥政府作用的指导思想。

1.2 能源企业自身信用治理的需要

不同的国家基于差异性的社会文化传统、政治体制、经济制度和法律体系，将会演绎出多样化的产权结构、融资模式和要素市场，进而形成各具特色的公司治理结构模式。公司治理在实践中主要有两大模式：以英美为代表的外部独立董事监管模式和以德日为代表的内部监事会监管模式。目前，我国公司治理模式采取的是混合治理模式，内部强调三权分立，监事会发挥监督职能，外部由独立董事独立发挥监督职能。随着信用社会的不断建设和成熟，企业治理的模式也将会发生深刻的变革，企业信用治理是企业内部自律的需要，也是外部主体监管企业的重要方式。对企业实施信用激励和信用惩戒将代替原来行政部门直接的行政惩罚和行政奖励，政府对企业的治理手段将变得更加有柔性。能源企业近年发生的多起重大责任安全事故，究其本质是企业严重违反诚实信用，违背对利益相关者的忠实、诚信义务所致。强化企业信用意识并积极维护企业信用，以信用制度的建立作为企业治理的重要手段，这是企业长治久安的软实力，也是政府和社会考量企业社会责任的重要参数。信用是推进企业善治的重要软约束机制，也是未来企业治理的重要模式选择。

1.3 减少社会交易成本的需要

社会主义市场经济是法治经济，也是信用经济，如果整个社会信用不高，就会提高交易成本和管理成本。失信行为还会提高社会管理成本。能源企业近年发生的重大安全责任事故极大地引起了企业信用危机，如2005年11月13日，吉林石化双苯厂车间发生爆炸，造成5人死亡，70人受伤，约100吨苯类物质流入松花江，造成松花江严重污染，沿岸数百万人生活受到严重影响；2011年11月28日，陕西铜川煤矿发生特大瓦斯爆炸，166名矿工不幸遇难；2016年11月22日，青岛输油管道爆炸，造成62人死亡，136人受伤。信用危机会导致社会诚信链条的中断和损害，破坏市场机制和市场经济规则，进而导致交易主体不被对方所信任，极大限制了市场交易主体自身规模的发展。为了防范市场交易中所产生的信用风险，市场交易主体双方均会耗费大量的财力、精力和时间对对方实施信用背景调查，从而大量增加市场交易成本。能源企业信用体系的建立可有效降低企业交易成本，方便交易行为，使宏观经济调控政策得以有效贯彻实施。良好的社会信用关系还可以保证信用主体的行为具有长期性和可预测性，从而从整体上减低企业的经营成本，增加整个社会的利益。

2 我国能源企业信用建设的困境

2.1 能源企业信用建设的内部困境

2.1.1 企业尚未形成信用的理念

《辞海》（1989）对“理念”一词的解释有两条，一是“看法、思想、思维活动的结果”，二是“理论、观念（希腊文idea）”。理念通常指思想，有时亦指表象或客观事物在人脑里留下的概括的形象。法学领域学者则认为：“法律理念乃是正义的实现，是法的追求、法的理想。”能源企业信用理念是贯穿能源法律制度的理性化观念，是指导能源企业信用治理原则和具体规则建立的上位概念。当前，能源企业信用至上的理念尚未形成，实践中能源企业信用危机频发，究其根因在于能源企业自身缺乏守信的理念，将追逐企业利益最大化作为其经营的终极目标，而违反对利益相关者的诚信、忠实义务。坚持诚实、守信、不欺，肩负能源信用应是能源企业信用理念的应有之义。信用的理念作为内化为企业血液中的思维、看法，是企业对法治的追求、理想，对企业经营的长治久安具有极其重要的作用。

2.1.2 企业尚未形成信用治理机制

信用治理在某种意义上是研究在道德和法律的框架下，重构和优化信任关系以及正确引导经济和社会趋利避害行为的学科。能源企业作为社会治理范畴中极为重要的主体，需通过研究能源企业信用治理去破解存在的能源企业信用危机现象；可运用信用治理的理念和手段，尽可能地减少能源企业失信行为，提出信用治理的方法和实施路径。当前，能源企业信用建设首先是在电力、煤炭、油气等能源领域市场主体展开，但对于信用治理的重要性和迫切性，部分能源企业尚未引起充分重视，且未建立相应的信用管理部门和具体业务工作人员，工作运转效率较低，信用绩效考核制度还未形成，工作运行机制有待完善。实践中，电力企业信用管理环节薄弱，多未设立信用管理部门和岗位，或未明确信用归口管理部门，有关信用管理的业务分散，工作职能缺位[1]；部分电力企业、电力调度交易机构未按照国家有关电力监管规章、规则的规定披露有关信息；未取得许可证非法从事承装（修、试）电力设施活动、未按资质许可规定将电力施工业务发包给个人等违纪违法行为；个别承装（修、试）电力设施单位涂改、倒卖、出租、出借许可证，或者以其他形式非法转让许可证，等等。这些失信行为产生的重要原因，就在于能源企业对信用的重要性认识不足，未建立相应的信用治理机制。

2.2 能源企业信用建设的外部困境

2.2.1 缺乏统一的社会信用立法

社会信用法是社会信用建设的基本法、龙头法，更确切地说是社会信用建设的一部母法[2]。目前，我国宏观层面信用立法欠缺，对信用信息管理和归结等进行全方位规定的法律法规尚未制定，也未形成体系化的信用法律规则[3]。《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》对社会信用立法建设提出了明确的要求。按照要求，我国应在2020年建立起信用基础性法律法规。当前，我国省市信用立法“碎片化”，缺乏针对企业信用体系建设的专门立法；信用执法的制裁力度尚显不足，信用监管方式尚未全面形成；信用司法实践不足，信用案件执行难进一步恶化信用环境，导致了一系列的不良后果。同时，在国家信用法治建设的大背景下，各地虽展开了大规模的信用建设探索，但依据的标准多是地方性法规和政府文件，因国家层面并无统一的信用立法，导致信用建设缺乏顶层制度设计的引领。

2.2.2 能源信用监管方式创新不足

信用监管是基于对管理对象的行为进行信用分类并据此采取差别化措施的新型管理模式，是政府履行经济社会管理职能的一项新型管理制度，是在传统行政管理的基础上经过制度创新发展而来的一种治理手段，也是实现国家治理能力现代化的一种表现形式。国务院总理李克强连续在两个重要会议上（2018年6月6日国务院第11次常务会议、6月28日全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议）强调了信用监管的重要性。目前对能源企业信用监管的方式依旧是以传统的行政处罚作为重要的监管方式，随着各行业领域的信用联合奖惩备忘录和信用城市创建工作的相继推出，“黑名单”“红名单”与“信用分”成为各部委、各地方实施信用监管最重要的两种手段。但实践中也出现了不少问题，能源企业监管方式创新不足，国家公权介入私权的边界模糊和限度不明，监管的主体、方式、程序、权责不明确，联合惩戒机制的具体运行机制等依旧存在不少问题，等等。

2.2.3 信用信息采集量较少、评价不全面

目前，各部门数据缺乏统一的编码基础，数据集成难度大，完整性、连续性还有待进一步提高[4]。能源企业信用信息采集的主要渠道是国家能源局、国家相关部委、全国类的行业协会和能源行业重点企业，但信息采集的条数和类别还较少，难以形成对能源企业有效的信用监管。目前，我国能源企业信用信息采集的具体情况如图1所示（数据统计时间截至2019年1月28日）。

图1 能源企业信息采集情况

由图1可见，由于地区经济差距，信用数据采集的数量在较为发达的东部沿海地区条数较多，尤其是华东地区最多；西部地区采集的条数较少，其中西北地区最少，约为华东地区采集条数的1/8；华北和华南地区信息采集条数总体数量相当；东北地区信息采集的条数稍少于华中地区。

目前，能源行业信用监管多集中于电力、油气和煤炭企业，其他企业基于信用信息采集的不足，并未实现全面和较为精准的评价。

从表1可见，能源行业信用评价工作虽然已经取得一定成果，但仍存在评价结果中AAA级企业过度集中，严重失信行为名单、守信行为名单、国家严重失信行为名单、国家守信行为名单等信息都未收集，参评企业占比仍相对较少。能源企业失信较多集中于因废水、废气和危险废物排放，在经营管理中，较多集中于因合同、无因管理、不当得利纠纷及劳动争议而引起的司法失信。能源行业信用信息归集、共享合作机制虽已经初步形成，历史数据已初步归集，但相关信源单位的信用信息多在本系统、本行业内部封闭运行，数据流动性差，开放程度较低，部门壁垒和数据孤岛现象还较为突出。

表1 能源企业信用代码、信息种类及信用评价表

3 能源企业信用体系法治化建设的路径

3.1 企业的内在自律是法治化建设的基础

3.1.1 树立能源企业信用理念

信用意识、信用管理是建立市场秩序的基础[5]。能源企业信用理念的建立是能源企业信用体系建设中重要的环节。能源企业信用理念应至少涵盖诚信经营、信用信息真实、对利益相关者勤勉忠实等要义。能源企业信用理念是引导能源企业全产业链各环节加强能源企业自律管理，建立科学的信用管理规则，制定内部员工信用考核制度，建设能源失信危机事前预防、事中管理和事后责任追究的信用风险管理的理性化观念。为了促进能源企业信用理念的建立，应加大诚信理念的宣传，弘扬诚实信用的价值；要增大能源企业失信的成本，加大对能源企业守信行为的宣传和失信行为的曝光。要引导能源企业增强企业的社会责任感，加强能源信用自律建设，将履行诚信理念作为评价其社会责任的重要内容。要鼓励和支持能源企业建立信用治理模式，预防和化解信用危机，提升企业综合实力。

3.1.2 建立以信用信息为基础的信用治理企业制度

信用治理企业制度应包含一系列制度和机制的建构，主要以企业信用信息为载体，考察企业治理主体在识别、分类、归集、披露、交换和共享信息的各流程中的权利义务和责任的具体情况。全国统一的信用体系所收集的信息，是过去的信用情形，但是企业经营是动态的，是未来的[6]。因此，应当实施企业信用信息持续动态灵活管理措施，在具体内容上要确立企业的基本信息，含优良信息、不良信息和其他相关信息；应按信源单位要求的信息项、归集的方式、数据的相关标准提供能源企业信用信息，在确保信用信息真实、准确、完整的基础上维持信用信息的持续更新。能源企业信用信息管理部门所留存信息应当与信源单位所收集的信用信息保持一致性。能源企业信用信息的公示可通过“信用能源”网站，国家能源局网站，各地方能源监管机构网站或者其他有效方式向社会公示。同时，能源企业还应当建立起能源企业内部信用信息识别法律制度、信用信息披露法律制度、信用信息共享机制等。

3.2 外部力量的推进是实现法治化的最终保障

3.2.1 加强信用法律制度的建设

建立全国统一的信用基本法，对信用信息的归集和管理等进行明确规定，形成体系化的信用法律规则。通过立法、司法和执法环节来从外部促进能源企业信用体系的建构，建立能源企业信用约束（如失信惩戒制度、信用修复制度[7]）和信用激励法律制度，建立信用权益保护和信息安全的法律制度等。一是推动完善相关法律法规。加强信用立法的统一性和协调性，改变信用立法“碎片化现状”，开展针对企业信用体系建设的专门立法；根据国家信用立法的安排部署，对能源法律法规实施立、改、废。二是加大能源信用执法的制裁力度和优化制裁的方式，有效合理适用行政激励和奖励等信用监管手段，激发能源市场主体诚实守信行为，规范失信行为。三是加强能源信用司法实践，通过公正司法，对失信企业应承担的民事责任、行政责任及刑事责任依法进行追究，确保诚实守信者的利益得到切实维护和保障[8]，有效改善信用司法实践不足，积极推进自然人破产法律制度的建设，为能源信用案件顺利地执行创造有利的外部条件。在能源信用司法阶段，破解信用案件执行难问题。四是大力宣传能源信用守法，提高能源市场主体守法意识。

3.2.2 完善信用监管方式

当前，信用监管作为能源企业监管的方式，各地仍处于探索阶段，监管的具体内容和方式还需要进一步完善。要进一步完善能源监管部门对能源企业的信用评级办法和具体操作指南，切实将信用监管方式与传统行政管理手段区别开来，创新信用监管方式。深入研究诚信守信主体“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度的适用规则，弥合国家权力和企业权益之间的冲突。针对严重失信的能源企业，采取联合信用惩戒机制，对企业和相关个人实施禁入措施。实施能源企业差别化信用监管模式，具体为事前、事中和事后三个监管阶段。事前监管主要为能源企业资质的审查，对在信用测评中信用良好的企业，可以实施简化工作流程、申请材料容缺受理和许可事项办理快速通道等便利性措施：对能源守信企业可按照常规许可审查程序并可适当减少审查的工作期限；对一般失信的企业则采取加大审查力度，严格审查申请材料的信息；对严重失信的能源企业，除需采取严格审查，还要采取升级增项限制、增加现场抽查频度等措施。事中监管主要是针对信用良好的企业，可采取以企业全面信用自治为主，实施宽松监管，“不举不查”，给予免查或减少抽查的次数，等等。事后信用监管主要包括事后的奖励和惩罚等，要对能源失信企业依法全面实行失信预警、处罚等措施。

3.2.3 建立能源企业信用信息采集共享机制

加大能源企业信用信息的采集规模和力度，加大能源企业社会信用统一代码的注册，强化能源企业信用评价的合理性、客观性和真实性，建立能源企业信用评级指标体系。动态、实时对能源企业信用进行评估，对评估的不同结果要全面、真实和及时地在权威性的网站进行公示。在原有行政许可和行政处罚“双公示”制度的基础上建立信用减损和信用级别提升的双向流通制度，破除传统行政监管方式，形成以信用信息为基础，以信用惩戒、信用激励为主的新型监管方式。在信用信息公示内容上，应处理好国家权力介入市场主体权益的边界问题，除涉及到国家安全、商业秘密及个人隐私等信息不得公开外，其他均应当对外进行公示。监管部门应加强对征信机构的管理，引导征信机构对能源市场主体信用信息的归集和管理。信用信息的采集和共享应包括但不限于以下信息：被执行人、法律诉讼、法院公告、行政处罚、严重违法、股权出质、动产质押、欠税公告、经营异常、开庭公告、司法拍卖、社会责任报告、知识产权、税务评级、债券信息、融资历史、投资事件等。同时，根据信用信息标准，从不同维度整合归集数据，加强与各信源单位、国家信用信息共享平台及“信用中国”“信用能源”等的数据共享，实现数据资源的合理整合、利用、开发和增值，满足各方面需求。

4 结 语

在能源信用监管变革的背景下，建立能源企业信用体系势在必行。能源企业信用体系法治化建设是以能源企业内部信用自律、外部法律制度和各项相应机制的建立所形成的内外协同共治的结果。具体而言，内部包括建立能源企业信用治理机制，以信息为载体，权利义务为内容，建立信用信息识别制度、信用信息披露制度、信用信息法律责任制度等；外部包括建立和完善能源企业信用法律制度，建立健全信用相关机制、实施差别化信用监管模式、建立信用信息共享平台，继续推进信用信息在能源企业监管、信用治理、信用联合奖惩等方面的应用。此外，能源企业信用体系标准化、信用信息修复法律制度、协同运转和联合奖惩信用工作机制还需继续探索。