英美国家政府财务报告审计实践发展及其对中国的启示

卢 峰

引言

政府财务报告审计实践的重要性较强，但由于我国对政府财务报告审计实践的经验缺失，政府部门未能提起足够的审计实践保障。在未形成匹配的审计治理机制的当下，我国政府财政报告审计实践的效果一般。考虑到西方发达国家对政府财务报告审计实践的经验丰富，本文以美国和英国政府财务报告审计实践的做法为参考点，以期获得英美政府对我国的启示借鉴。

一、政府财务报告审计实践的重要性

（一）是维系社会信任的重要基础

政府审计工作的开展能够提高政府公信力，同时也是维系社会信任的重要基础。由于政府部门公开的财务信息等，均是经过加工后的第二手资料，广大公众对政府公开的信息资料等往往会存在疑问。政府部门需通过财务报告审计实践的方式，对政府公开的信息做信息披露处理。政府财务报告审计实践的落实，能够在很大程度上提高广大公众对政府信息的全面认知，同时也能帮助社会公众降低和规避风险。这也就意味着，政府财务报告审计实践的落实是维系社会信任的重要步骤，也能缓解信息不对称问题。

（二）是政府治理优化的重要手段

善治是政府治理的高级阶段，而政府财务报告审计工作的开展，能够帮助政府部门尽早达到政府治理的理想状态。对政府部门而言，政府财务报告审计实践工作的开展，能帮助政府逐步调整政府治理环境和受托责任环境，确保政府部门能够按计划实施相关政策，提高政府执政能力。当政府部门能够采取有效的财务报告审计实践措施时，政府部门能及时的识别政府审计实践的问题及原因，通过确定具体纠正措施的方式，对相关行动做跟踪纠错处理，这对政府治理优化是有直接作用的。

（三）是政府受托责任的重要延伸

政府部门往往会受社会公众的委托而去执行某些事物，政府财务报告则是承载政府受托责任的重要载体。加强政府财务报告审计实践，能够加速财务会计信息的对外披露，同时能够确保财务信息及会计信息的透明准确性。在政府部门高度强调财务报告，审计实践是政府部门会借助财务报告审计，实现政府受托责任的延伸，这对政府受托责任范围的明确及受托责任关系的确定等都有直接帮助，这同样能够帮助政府部门及时准确的管理公共财政。

二、我国政府财务报告审计实践的现状和不足

尽管政府财务报告审计实践的重要性明显，但我国政府财务报告审计实践工作的开展却存在一定问题。财务报告审计工作人员的审计意识薄弱，以及审计治理机制缺失等，都限制了审计实践工作的开展。

（一）政府部门审计意识薄弱

政府部门公开的信息是外界感知和辨识政府管理状态的重要载体，当政府部门审计意识较为薄弱时，社会公众对政府部门对外公开的数据信息等就会表示疑问。从目前的发展来看，政府部门已逐步加强对政府财务报告审计实践的重视，但由于政府部门对信息披露等的关注度较低，部分工作人员缺少理性参与到政府信息审计实践的基本意识，他们盲目的将不利于政府管理的信息进行隐藏处理，这与政府财务报告审计实践的初衷不符，也容易导致广大社会公众对政府的信任值大幅度降低。

（二）审计预期与实际差距较大

近年来，我国政府财务报告审计实践相关的政府会计改革工作正逐步落实，由于政府会计改革的方向是双重的，需要兼顾现金制预算会计体系的调整及政府财务报告体系的改观，审计预期与实际差距逐步拉大。在政府财务报告审计实践过程中，财务报告信息质量的高低与会计制度及审计实践质量的高低有直接关联，当审计工作人员的专业技能及独立性有所缺失时，审计实践的效果也会受到影响。正是由于政府会计改革工作的落实，对审计工作人员的传统工作方法形成冲击，审计实践效果不及预期。

（三）财务报告和审计报告分离

财务报告和审计报告应当是相互融合的，但从我国政府财务报告审计实践的效果看，财务报告和审计报告分离已经直接限制了审计实践的效果。一般来说，政府的预算与决算往往影响政府的理财活动。当政府职能扩张后，政府的预算与决算也会更加复杂。政府部门需要通过政府审计报告与政府财政报告相关联的方式，确定政府财务活动是否合理合规。但在现实生活中，政府部门的审计工作人员仅一味强调审计报告本身数据的分析，他们对审计报告与财务报告协同考虑的意识较为薄弱，两大报告是分离的。

（四）未形成匹配的审计治理机制

政府财务报告审计实践是政府审计治理的重要内容，但由于政府部门未能形成匹配的审计治理机制，政府审计治理的效果并不明显。对于政府部门而言，政府会计改革并不是单一事件，需匹配中国国情和文化制度背景。但在实际发展中，政府部门却未能根据财务报告审计实践改革的客观需求，调整原有的风险管理模式，实际的治理机制相对陈旧，各级政府部门之间的信息不对称问题突出。尤其是在监管机制缺失的当下，政府行为异化问题较为明显。

三、英美政府财务报告审计的实践发展

（一）英国政府财务报告审计的实践发展

1.明确财务报告审计主体地位

英国政府在财务报告审计实践过程中，明确了国家审计机关的重要地位，强调政府部门等公共部门的财务收支等，均应做好审计实践工作。在现阶段发展中，英国政府同样注重对审计工作人员的培训和指导，审计工作人员常以专业的技能参与到审计实践工作中。由于英国政府已加快相关政策的制定，政府财务报告审计实践工作的开展有条不紊。值得一提的是，英国政府对财务报告审计主体地位的明确是高度重视的，英国政府还出台相关政策来强调审计主体地位。

2.设定以财务报表为中心的审计目标

结合英国政府财务报告审计实践的现状，英国政府设定以财务报表鉴证为中心的审计目标。这主要体现为，财务信息是否准确，关系到政府部门是否存在徇私舞弊行为。英国政府高度强调财务报告的真实性和公开性，为此，英国政府财务报告审计的目标设定就是，要求审计人员对政府财务报表的公允性和真实性发表审计意见。英国政府设定以财务报表为中心的审计目标，这还体现为，英国政府高度强调政府财务报告对促进中长期财政可持续性的重要作用，强调了政府财务报告审计的价值增值功能。

（二）美国政府财务报告审计的实践发展

1.联邦政府合并财务报表

美国联邦政府合并财务报表，使得财务报告和审计报告是融合分析的。对于基础性审计工作的开展，美国联邦政府的审计工作人员会将相关的财务报表进行合并，以便在合并后的财务报表中，判定审计数据信息等是否准确。而对于重大审计工作的开展，美国联邦政府的审计工作人员则会形成专项小组，除了将相关财务报表合并外，他们还会通过季度财务报表与年度财务报表合并分析的方式，确定联邦政府财务报告审计绩效评估等。在合并财务报表时，美国联邦政府会采用统一的模板。

2.规范审计方法和审计反馈模式

美国政府部门高度强调财务报告审计实践的严谨性和规范性，因此，他们明确了审计方法和审计反馈模式的标准模板。在审计工作人员参与财务报告审计实践过程中，审计工作人员的审计方法应当是高度统一的。而为确保审计工作人员的审计反馈能有良好的反馈效果，美国政府也规范了审计反馈模式，他们对审计工作人员的审计意见反馈等均作出明确指示。尽管规范的审计报告模板千篇一律，但审计实践的严谨性和规范性均得到了保障，这是值得中国政府相关人员参考和借鉴的。

四、英美政府财务报告审计实践对中国的启示

（一）强化权责发生制下的审计意识

结合英国政府财务报告审计实践现状，英国政府采用权责发生制，注重对财务报告审计主体地位的明确。一方面，我国政府部门需要提高对财务报告审计实践的高度重视，除了需要加强对财务报告审计工作人员的培训和指导外，还需要将财务报告审计实践工作放置在重要位置，为其设立专业小组。另一方面，政府部门审计工作人员也需要逐步强化权责发生制下的审计意识，更新个人的审计专业技能，确保自己能在新的审计制度下，做好有效的审计实践审批。

（二）重新确定财务报告审计目标

英国政府设定以财务报表为中心的审计目标，英国政府的财务报告审计实践结果良好，中国政府在财务报告审计实践中，也可参考英国政府的相关做法，重新确定财务报告审计目标。初期发展时，中国政府财务报告审计实践的目标确定，可以以模糊目标为主，政府方面无需在短时间内精确审计实践目标。但在发展进入到相对稳定阶段后，政府审计工作人员对审计实践的认知有所加强，政府部门就应该在模糊目标的基础上面逐步细化，确保最终形成的财务报告审计目标是精准明确的。

（三）有效融合财务报告和审计报告

考虑到财务报告和审计报告分离，限制了中国政府财务报告审计实践的效果，后续发展应当参考英美政府财务审计实践的做法，有效融合财务报告和审计报告。在政府财务报告审计实践过程中，负责政府审计工作的工作人员应仔细分辨审计报告和财务报告中的相关数据，判断审计报告和财务报告是否出现数据不匹配的情况。当审计报告和财务报告的数据明显不匹配时，他们应第一时间对相关数据作审查辨识，并将重新形成的数据报表公布于众，以此确保政府财务报告审计实践客观到位。

（四）完善会计制度和审计实践机制

在完善会计审计实践机制之前，政府部门需要明确政府审计的原则，坚持排除审计实践中的徇私舞弊行为。而为了更好的完善会计制度和审计实践机制，政府部门应参考美国政府的相关做法，明确外部审计的组织形式和职责安排，在强化对审计报告的有效利用基础下，将审计方法和审计意见反馈模式等逐步优化。需要注意的是，美国政府对审计方法的优化，强调了对标准化模式的落实，中国政府财务报告审计实践工作的开展，也可以形成完备的审计实践标准流程。

结语

考虑到审计意识薄弱、财务报告和审计报告分离以及未形成配套的审计治理机制等，已经直接限制了我国政府财务报告审计实践的效果，我国政府需参考英国政府明确审计主体地位及设定以财务报表为中心的审计目标，以及美国政府合并财务报表和规范审计方法等的做法，努力强化权责发生制下的审计意识，通过重新确定审计目标的方式，有效融合财务报告和审计报告，并妥善完善审计实践机制。