“三权分置”背景下郑州市农地流转问题研究

柴海瑞 中共郑州市委党校

党的十九大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”2019年中央1号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》又指出：“完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。”土地制度一直是我国“三农”问题的根本与核心。我国农地制度改革的重要内容就是农地流转。所谓农地流转，就是农地经营权（使用权）流转，是指在土地承包期内，拥有土地承包经营权的农户把土地经营权转让给其他农户或者经济组织，保留承包权，转让使用权。也就是说农地经营权流转是在不改变土地所有制基础上进行的。

农地流转是郑州市实现农业规模经营、产业化的重要路径。郑州市现辖6区5市1县及郑东新区、郑州高新区、郑州经开区、郑州航空港实验区（新郑综合保税区）。全市总面积7446万亩，人口972.4万人，城镇化率达到71%。2017年，郑州市土地流转面积74.6万亩，占家庭承包耕地总面积338.59万亩的22.04%。土地流转主要集中在六个县（市），流转面积68.68万亩，占总流转面积的92.06%；剩余6个区及4个开发区的流转面积为5.92万亩，仅占总流转面积的7.94%。流转形式以出租和转包为主。郑州市随着国家中心城市建设的加快推进，如何将农地所有权、承包权、经营权的“三权”分置好，实施好，显得越来越紧迫和重要。今后郑州市建设都市生态农业，土地需要大力适度规模经营，必须通过流转土地经营权来实现。

一、郑州市农地流转现实困境审视

近些年来郑州市在促进农地健康有序流转方面，对农地流转合同进行电子备案，建立了流转信息数据库，实现了对农地流转合同等的数字化管理。管理与服务进一步完善。农地流转以出租和转包为主要形式；农地流转主体向农户与各种中介、服务组织之间的流转；农地流转规模向集中连片发展；农地流转经营模式向特色农业、高效农业或观光农业发展；农地流转率由低向高转变；土地流转管理与服务逐步走向规范化、制度化。农地流转取得了一定的成效。但是郑州市农地流转仍然面临不少的现实困境。

（一）农地流转农民的主动性不强、积极性不高。一是由于基层干部对农地流转相关政策理解不深、不透，对相关法规政策宣传不到位，使农民对农地流转认识较为模糊，没有起到应有的引导作用。二是不健全的农村社会保障体系，农民担心农地流转后失去土地经营权，要把土地作为最后的生活保障，不愿意进行农地流转。三是郑州市农地流转推动力是基层政府，其他市场主体参与的积极性不高，造成农户对农地流转主动性也不强。

（二）农地流转市场化程度低、服务不到位。目前，郑州市农地流转虽然形成了土地流转服务体系，但仍然没有形成统一完善的服务平台，未形成统一规范的土地流转市场。郑州市县市和乡（镇、办）虽然都建立了土地流转服务中心（站），但是很多乡级服务站缺乏专职人员，大部分为兼职人员，乡级服务站专职人员配备不足30%等。

（三）农地流转“非农”情况较为严重。对郑州市农地流转后土地用途调查显示，农户之间小规模土地流转，基本上是从事传统的粮食作物种植。而养殖种植大户、企业、合作社之间的流转，农地的用途一般会发生变化。如有的将原来种植粮食作物的土地种植花卉、饲养家禽，有的变更为建设用地。造成近些年来农地流转“非农”比例日益加重。

（四）农地流转程序不规范、机制不完善。郑州市部分农民在农地流转中存在自发性和随意性问题。如有的未签订书面合同，相互之间只是私下达成口头协议，或者是请他人做担保签下书面字据协议，内容简单，不具备法律效应。有的有合同，但条款、程序不规范，法律效应差。有的存在强制流转、价格混乱等现象。在农地流转中，存在无合同流转、机制不健全、程序不规范现象。

二、郑州市农地流转发展路径选择

针对农地流转中存在的现实困境，郑州市今后在推进农地流转方面要以新发展理念为引领，把提高发展质量与效益做为中心，注重改革创新，加大力度，依法依规有序推进。

（一）加快农业产业化发展，促进农地流转。针对农民农地流转的主动性不强、积极性不高问题，一是政府部门对农地流转法律政策要加大宣传力度，可以充分利用电视、广播、网络等媒介平台广泛宣传土地流转，使农民充分了解土地流转政策，打消农户流转农地的潜在顾虑，完善服务，监督指导农地流转。二是加快发展规模化特色农业，鼓励农民积极流转土地。农业产业化、规模化发展要因地制宜，可“一村一品”、也可“一县一业”，如积极发展蔬菜大棚、食用菌、中药材、特色养殖、花卉苗木等产业。三是要大力发展现代农产品加工业，形成农产品加工产业集群。开辟就业门路与空间，促进劳动力就业转移，从而促进农地流转。四是建立招商引商机制。培育新型农业企业，制定系列优惠政策，把有吸引力的经济实体通过招商引资方式引进从事土地流转，吸引社会资金加大农业投资，促进农地流转。五是积极培育龙头企业、创新土地流转机制等方式鼓励多类经营主体参与农地流转。如鼓励社会能人、工商企业等带项目、资金、技术与农民联合发展规模经营，着重抓好家庭农场等新型农业经营主体，健全农村产业融合发展利益联结机制，加快农地流转。

（二）建构农业社会化服务体系，提升农地流转监管和服务水平。加强对农地流转和规模经营的管理和服务。一是完善基层管理体系。提高郑州市土地流转服务中心（站）管理与服务水平，在土地流转上进一步加强指导。土地流转服务体系工作人员要切实履行职责，发挥有效作用，克服农民盲目流转土地问题。二是开发建设农地流转信息服务平台，推进“互联网+农业”，实施数字乡村战略。农地流转信息服务平台实时监测土地流转信息，及时发布，形成信息共享。三是建立中介服务机构。如建立流转政策、流转价格评估等指导机构，为农民流转土地提供咨询服务，保证农地的健康流转。四是做好土地流转动态与档案管理，进一步规范土地流转行为。五是建立农地流转规范化管理和适度规模经营情况日常统计制度。对农业规模化经营、管理规范的县乡土地流转服务中心（站）进行奖励，以提高土地流转管理与服务水平，六是发展乡村新型服务业。支持供销、农民合作社等开展土地托管、农技推广、代耕代种、等农业生产性服务，加快土地流转。

（三）加强法律法规及政策宣传，提高民众粮食安全意识。加大粮食安全宣传力度，增强安全意识，正确引导农地流转，对郑州市实施乡村振兴战略具有重要意义。一是对农地流转的典型代表进行大力宣传，充分发挥其示范带头作用。使小块分散的农地向集约化、产业化、规模化经营转变，使农民由被动向主动流转转变，农地流转实现良性循环。二是宣传农地流转的流程和规范，使农户能够在农地流转过程中明白农地流转的流程，规范行为、维护自己的利益，确保农地规范流转。三是宣传粮食安全的重要性，坚持农地农用、防止非农化，鼓励与支持流转的土地用于粮食生产。采取一定措施，解决耕地保护问题。

（四）健全法律法规，充分保障农民权益。近年来，郑州市在农地流转方面，先后制订了《郑州市农村土地承包经营权流转服务体系建设项目实施方案》等文件。但现有的农地流转法律规范不健全，需进一步完善有关农地流转的法律法规，规范农地流转行为。一是进一步健全农地承包责任权流转制度。二是大力宣传《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，真正从农民现实利益出发，制定切实可行的法律法规，使农地流转更加合规、合理化。三是进一步完善相关法律法规，在土地流转中确保农民利益不受侵害，在权利受到侵害时，也能够依法维护。另外加快修订物权法等法律法规。总之，要完善落实“三权”分置的法律法规和政策体系。

（五）完善政府支持保护制度，为农地流转提供充分的服务。政府要从农民的利益出发，完善农业支持保护制度，充分为农地流转提供服务。一是要营造良好的制度环境。在农地流转方面，政府要通过制定政策、引入土地流转履约保证保险，建立农地流转风险防范机制等，在农户与市场连接方面营造一个更加有利的制度环境，使农地流转健康有序进行。二是要大力扶持，建立补贴机制。加快构建新型农业补贴政策体系。金融机构服务“三农”的激励约束机制加快建立，切实降低“三农”信贷担保服务门槛，对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷业务要鼓励金融机构加大支持力度。三是完善流转制度。促进农地规范有序流转。农户参与农地流转，要签订规范的农地流转合同，建档保管，建立稳定的流转机制，避免农地流转纠纷。四是强化用地保障机制。健全农地流转规范管理制度，允许承包土地的经营权担保融资。五是每年政府要对农民进行职业技能方面的培训，加强就业服务，为就业开辟广阔的道路。增加农民非农收入，促进农村劳动力多渠道转移就业和增收。

（六）借鉴经验，积极探索、发展多种形式的土地流转。郑州市要不断进行经验总结，创新借鉴一些地方土地流转模式，加强对土地流转的指导。一是可借鉴四川省崇州市经验，探索建立土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务“三位一体”的“农业共营制”新型农业经营体系。二是可借鉴福州沙县经验，探索开展以土地信托流转为核心的“土地信托——土地整治——集中流转——规模化经营——专业化生产”新模式。三是可借鉴河南临颖经验，按照市场化运营、企业化运作要求，成立“土地银行”，把农民和新型农业经营主体作为服务对象，把开展农民土地“存入”和“贷出”作为主体业务，同时开展田间作业、融资、农资代购等生产经营服务。总之，要落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，加快培育各类社会化服务组织。

综上可见，郑州市在“三权”分置背景下农地流转方面面临一些现实困境，面对困境要改革创新，借鉴经验，勇于探索农地流转发展的对策，促使郑州市农业规模经营、实现农业产业化发展。