韩国国立大学法人化改革的张力与平衡：基于法学视角

凌磊

摘要：国立大学法人化改革是一个“牵一发动全身”的系统性工程，涉及的利益主体多元化、矛盾纠葛错综复杂，并不能简单地一蹴而就。通过对韩国国立大学法人改革的法理学探讨、公私法域的界分以及利益主体间的法律政策网络关系的梳理，深入探讨大学法人改革之困境，以期对我国公立大学法人化改革以参考和借鉴。

关键词：国立大学;法人化改革;法理学;韩国

高等教育经历了精英化、大众化和普及化等阶段，每一阶段都伴随着高等教育治理模式的变革。韩国从上世纪90年代起就已跨入到高等教育普及化阶段，1995年高等院校的毛入学率已达到52%。在新自由主义市场机制和高等教育普及化的双重影响下，竞争机制、公平效率、客户导向、服务理念等市场化因素也适时地被引入到韩国高等教育领域，加之受80年代中后期和90年代末期金融危机影响，韩国政府需要减轻财政拨款压力，国立大学法人化改革就成为了韩国高等教育的迫切选择。然而国立大学法人化改革是一个“牵一发而动全身”的系统性变革，涉及利益主体多元化、矛盾纠葛错综复杂，并不能简单地一蹴而就。通过对韩国国立大学法人改革的法理学探讨、公私法域的界分以及利益主体间法律政策网络关系的梳理，深入探讨大学法人改革之困境，以期对我国公立大学法人化改革以参考和借鉴。

一、溯源与探因：韩国国立大学法人化改革的历史与现状

从光复到进入民主时代，国立大学法人化改革一直是韩国高等教育领域的焦点议题，每届政府都在不遗余力地推动国立大学法人化改革。国立大学法人化改革政策的提出至今已走过近30个年头，对其发展历程进行溯源，對改革现状进行梳理，有助于我们挖掘和理解推动韩国国立大学法人化改革的内部及外部影响因素。

（一）国立大学法人化改革历史发展

卢泰愚总统执政时期即“第六共和国”时期韩国实现了朴正熙时代确立起来的军事独裁向民主化体制的转变，国民经济有了一定的发展，社会环境发生了很大的改变，通过改革确定了新宪法，并且此宪法一直沿用至今。[1]这一时期韩国推行以“六五计划”为核心的金融改革，改革的理念是从政府主导向民间主导型经济过渡，强调经济的自由化发展。经济改革的触角也同样延伸到高等教育领域，1987年韩国教育改革审议会在《教育改革综合构想》报告书中首次提出了“国立大学法人化改革”的建议，[2]旨在赋予大学更多的自主权的同时减轻政府财政拨款的压力。金泳三执政后，韩国进入了摆脱军事政权统治的“文民政府”时代，主要目标是实现韩国经济的“第二次飞跃”，使本国经济跻身发达国家行列，经济发展需要教育密切配合。1995年5月31日韩国政府提出《5.31教育改革方案》，希望通过新的教育体制培养出“新时代的韩国人”，并提出了“教育立国”的口号。该改革方案鼓励国立大学有选择性地自助进行法人化改革，以学制改革为突破口，揭开了韩国国立大学法人化改革的序幕。1997年金融危机席卷韩国，随之而来的是国民人均收入下降，世界人均国民生产总值的排名也降至34位，并按照国际货币基金组织（IMF）要求实行解雇制度，这些都给刚刚就任的总统金大中提出了难题。为解决国家在国立大学财政拨款和经费预算上的重重困难，教育部颁布了《国立大学特别会计法》。该法案在财政预算、理事会经济支配权方面给予大学一定的自主权，并在2002年递交了《国立大学运营特别法》的提案，[3]内容涉及国立大学教职员工身份由国家公务员向一般雇员转变、政府对大学管理模式的改变。这些引发了大学教师集体抗议，人们对国立大学的公益性也产生了质疑，因此《国立大学运营特别法》就此搁浅。时间来到了卢武铉的“参与政府”时期，他继续推进国立大学法人化改革进程，在2003年的总统工作报告中明确提出“国立大学自主选举校长”、“强化国立大学自主运营权”等内容，继续推进国立大学法人化改革。李明博上台后，国会通过了《设立及运营蔚山科学技术大学国立大学法人特别法》，2009年国会又通过了《设立及运营首尔大学国立大学法人特别法》，韩国国立大学法人化改革获得了合法身份，改革正式开始。

纵观韩国国立大学法人化改革历史发展，在执政党更替过程中，国立大学法人化改革却难得地保持了政策的一贯性，这对于当时颇受经济危机困扰的韩国政府是“百利而无一害”的必然选择。从政府角度来说，一方面通过法人化改革“简政放权”，让国立大学自主经营、自主管理、自负盈亏，减轻了政府直接管理所承受的人力、财政等方面的压力;另一方面，世界各国掀起了建设“一流大学”的热潮，韩国也不甘示弱，在本世纪初就提出了“BK21计划”。通过政策鼓励和引导，变革以往形式单一的高等教育治理模式，国立大学法人化改革使得传统的“政府管理”与“大学自律”的二元模式受到前所未有的冲击。也就是说韩国高等教育内部的治理结构变革和高等教育外部制约因素都要求国立大学进行法人化改革，以适应日新月异、瞬息万变的高等教育发展趋势。

（二）国立大学法人化改革现实状况

2002年递交的《国立大学运营特别法》提案没有在国会通过，国立大学法人化改革一时间不能在全国范围内推广。因此，韩国政府采用试点改革的方式，在蔚山科学技术大学、首尔国立大学先后推行国立大学法人化改革。并以《设立及运营蔚山科学技术大学国立大学法人特别法》、《设立及运营首尔大学国立大学法人特别法》等法律形式，在组织架构、人力资源、经费运营等方面做了详尽细致的规定，确保国立大学法人化改革试点工作顺利推行。

在法人组织架构方面，两所大学的共同特征是都由大学理事会、学事委员会或教育研究委员会、校长（法人代表）组成。在大学理事会方面，《设立及运营蔚山科学技术大学国立大学法人特别法》第八章第二条规定，大学理事会总人数不超过15人，其中包括政府推荐理事3人（教育部1人、财政部1人、知识经济部1人），学校内部理事1人即校长，学校外部理事11人（广域自治团体以及经济界、学校运营相关的专业人士）。《设立及运营首尔大学国立大学法人特别法》第九章第一条规定，大学理事会总人数为7～15人，其中包括政府推荐理事2人（教育部1人、知识经济部1人），学校内部理事4人（校长1人、副校长1人、评议会2人），学校外部理事1～9人（学校运营相关的专业人士）。成员构成多元化的大学理事会是大学治理机构的核心，包括政府、学校、社会三方面人士代表，相互制约、共同协调各方利益。

在人力资源管理方面，首尔大学设立了25～35人左右的“学事委员会”，主要负责教育、科研、人事方面的具体事宜，包括教员的任免、教授教学和科研评价。校长的任用也是人力资源管理的重要方面，《设立及运营蔚山科学技术大学国立大学法人特别法》第七章第三条、《设立及运营首尔大学国立大学法人特别法》第七章第一条规定，校长推荐委员会推荐3人以下（包含3人）的校长候选人，并递交大学理事会审议，理事会最后投票确定校长人选，任期四年。国立大学法人化改革后的教职员工不再是国家公务员身份，但在一段时间内保留国家公务员在年金方面的一些优惠特权。[4]教师队伍结构也由《高等教育法》第14章第2项所规定教授、副教授、助理教授和专任教师等相对固化模式向多样化的形态转变，并且校长有一定的人事任免权。

在经费运营管理方面，根据相关法律第十八章规定，首尔大学成立了“财政委员会”，委员会拥有包括教职员工、学校外部人士在内的25～35人左右，学校外部人士的比例不能低于总人数的三分之一。“财政委员会”的主要工作内容是执行预算和决算、制定投资计划、审计监督等。国家财政投入也更加明确化，即根据高校各项指标完成情况来划拨经费。学校继续扩大自主收益，拓宽办学经费来源，努力争取各大财团、公司等捐赠;将原来的一般会计审计、既有会计审计、研究经费会计审计等合并为法人会计审计。[5]

对于国立大学法人化改革后的法人资格也做了规定，规定其为“特殊法人”。韩国《民法》规定，法人分为“公法人”和“私法人”，“公法人”包括国家或地方自治团体、公共机构等，“私法人”主要是各种有限公司、企业等。[6]而“特殊法人”并没有写入《民法》当中，只是在之前提到的两个《特别法》中说到“特殊法人”是介于“公法人”和“私法人”之间的一种法人存在方式，法律地位还不够清楚、界限模糊。公共部门私营化是新自由主义思潮所极力推行的管理模式，作为公共部门私有化的一个环节，韩国政府在推进国立大学法人化改革的过程中指定了一些法律和规定，但“特殊法人”的法律地位不明确，国立大学的公益性遭到破坏，政府把市场机制引入到高等教育领域中，大学的教学、科研等必然会追随市场化脚步。人文、社会科学学科恐遭冷遇，不利于大学精神的传播，违背教育理念和规律。并且大学由之前的国家财政拨款变为学校自筹经费，那么学费上涨也成为必然，这样增加了家庭教育经费支出，学生和家长普遍表示不满。针对这一系列的困扰和问题，我们通过探索程序与正义、分析区分公私法域，用政府、大学等利益相关者网络关系来解构韩国国立大学法人改革政策。

二、程序与正义：韩国国立大学法人化改革法理学依据

一个理想的法律制度需要兼顾程序与正义：必要的法律修正都是在合适的时机、按照合理有序的程序进行，并且这类修正只会给那些有可能成为法律变革的无辜牺牲者带来最低限度的损害。[7]也就是说，法律中正义所期望的平等并不意味着在过去裁决与现今判决之间求同，在一些情况下正义所要求的乃是一种空间上的平等（anequalityinspace），而不是时间上的平等（anequalityintime）。想要在时间与空间上都达到所谓的平等，是一件非常困难的事情，它涉及到法律应该怎样面对瞬息万变的时代发展，因为新兴社会的恒久性和确定性很难评估。20世纪90年代初期，受西方新自由主义影响，韩国的教育领域政策制度改革也留下了新自由主义的痕迹。金泳三的“文民政府时期”提出了著名的《5.31教育改革方案》，其中就强调要逐步摆脱教育对政府的依赖，将市场竞争机制引入到教育领域，扩大教育消费者的自主选择权;国立大学可根据学校自身特点和未来规划自愿选择参与进行国立大学特殊法人化改革试点，并在1997年向国会提交了《国立大学特别会计法》及其实施条例，但在全国教授委员会的抗议下，该法案并没有获得国会的通过。国立大学法人化改革立法遭遇困境，从侧面可以反映出法律的秩序功能，即法律主客体都在一定程度上固守和维持当下经济和社会发展现状的倾向，它增强法律固有的溯及力量与惰性力量，使得法律本身具备了抗变性质。[8]试图通过司法行动本身在法律制度框架内来克服这种抗变性是极其困难的。行之有效的途径是通过外部力量促使法律制度內部变革。然而，这种外部力量如若使用不当也存在着较大风险，因为一个完全不具备稳定性的法律，实质上是一系列应付巨变所采取的临时举措，通常会缺乏逻辑上的适恰性和连续性。

国立大学作为一个教育机构，它比私立大学更具有公益性，承担着更多社会责任。国立大学教授也多为国家公务员身份，都以“为社会培养有用人才为己任”，国立大学进行彻底的法人化改革必然会涉及到教授们的人事制度改革，象征着法律正义性的教授们，成为国立大学法人化改革立法的一大阻力。有效地克服法律抗变性，主要手段是通过行使政治权力来促成立法，或者建立一个衡平法制度，作为对现有法律的补充及修正。韩国政府主要采取“行使政治权力”来促成国立大学特殊法人化改革立法。在“文民政府”之后的金大中、卢武铉执政时期，通过“教授委员会合法化”、“加强国立大学自主经营权”等方式促进国立大学法人化改革。2007年4月颁布的《设立及运营蔚山科学技术大学国立大学法人特别法》，虽然只是一所学校的试点改革，但它一方面标志着韩国国立大学法人化改革获得了法律依据，另一方面通过小范围试点，有效调和了法律的程序功能与代表着正义一方的教授团体之间的矛盾冲突。

在一个相对健全的法律制度体系中，秩序与正义这两个价值取向往往不会发生剧烈冲突。相反，它们会在较高层面上紧密联系、融洽一致。[9]秩序和正义两种价值的稳定、持续的综合体就是法律旨在创设的一种正义的社会秩序（justsocialorder）。一项法律制度如果不能够满足正义要求，必然会遭到代表正义群体的反对和抗争，那么立足长远，它就不能够为政治实体提供秩序与和平。但在另一方面，如果没有一个合理有序的司法制度来确保群体利益在相同情况下获得平等待遇，那么正义理想也不能够全部实现。因此，有序秩序的维持是建立在一个合理的、健全的法律制度之上的，正义也需要秩序的有效维护才能发挥其作用。一种积极并富有洞察力的法律哲学认为：不论在何种政治制度和社会意识形态下，法律都不能够完全是政府性的或者完全是社会性的。这种法律哲学说明法律产生于社会与政府之间的紧张互动，反映了强制性因素和社会性因素微妙的协调关系，必须从政府与民众之间找到相互认可、相互妥协的方法来保护司法制度的完整性和有效性。韩国国立大学法人化改革在经历了近三届政府的强力推行下，采取了先行试点的方式，在小范围内获得国会通过后进而立法，为今后的推广和普及奠定基础。采取折中的方式，较为有效地避免了带有强制性色彩的政府角色和带有正义感的社会性因素之间的冲突，避免后续国立大学法人化改革陷入两难困境。

三、公法与私法：韩国国立大学法人化改革公私法域界分与融合

公法与私法的划分是法理学的基本问题之一，然而它们并不存在“天然”的界分，而是法律自身不断运动、发展到一定阶段的产物。常见的公法和私法划分根据有“利益说”“主体说”“权力服从说”和“综合说”等。上世纪90年代以来，随着全球一体化和治理方式变革时代的到来，公法与私法出现了相互渗透、相互影响的趋势，产生了公法调整方法深入私法领域，私法调整方法引入公法领域等的新现象，但这并没有动摇公私法划分的社会基础。[10]“私法”的契约治理要素开始向公立高等教育领域渗透，大陆法系国家传统的公法人制度面临着新的挑战。[11]作为大陆法系的韩国，在20世纪80年代末期便掀起了国立大学法人化改革的序幕。韩国《民法》规定：法人分为“公法人”和“私法人”。“公法人”主要包括国家和地方自治团体、公共机构等;“私法人”主要包括各种社会财团法人、公司法人等。[12]韩国国立大学法人化改革后，把国立大学法人定义为“特殊法人”。所谓的“特殊法人”是指介于“公法人”和“私法人”之间的一种法人类型，具有公共性和事业性的双重特征，包括国有银行、国家出资运营的教育和研究机构等。[13]从中我们可以看出，韩国国立大学法人化改革也是“公法”与“私法”错综复杂的互动融合。

受全球一体化的影响，韩国国立大学法律地位也与德、法、日等国家类似，从过去的“公法人”渐渐向“公法人”与“私法人”中间地带迈进。此举的目的旨在调节韩国国立大学的公益性与自主性、政府干预与学术自由、公平与效率以及合法性与有效性间的矛盾与冲突。韩国国立大学一旦进行法人化改革后，便具有了“特殊法人”资格，大学与政府之间的关系也发生了微妙变化。从学校财政来源看，学费收益是学校的主要收入，政府拨款已经不是以学校提起“财政预算”的方式直接向教育行政部门申请，而是按照政府与大学之间的“缔约”内容，按照合同完成效果给予相应的经费支持，绩效高则经费支持多，绩效低则支持少。从人事制度上看，大学有人事权，可以自由聘任和解聘教师，大学与教职员工是雇佣与被雇佣的劳动合同关系，大学教师已经不是政府公务员，而是大学这个“特殊法人”组织所雇用的职员。但是国立大学与教师之间的合约关系并不是绝对的民事关系中平等主体之间的契约，而是在管理关系基础上的契约，它是行政契约的一种扩张和延伸方式。[14]这种介于“公法”与“私法”折中的人事管理模式，在公共职能行使过程中的纠纷适用于“公法”，其他类型的纠纷将更多地划入到“私法”即民事争议来看待。无论是政府与大学之间缔结合约关系，还是大学与教师之间缔结合约关系，这本质上都是“契约治理”方式在“特殊法人”组织模式下的合理应用。它旨在整合公法的“公益属性”和契约的“合意属性”，实现国立大学公共性与自主性双重价值诉求的平衡，[15]调节政府过度干预和大学学术自由之间的矛盾。也就是说，韩国国立大学法人化改革顺应了高等教育市场化改革之浪潮，但其并不是走向了极端的“私法人化”，而是预示着在国立大学中適当地引入竞争机制，强化绩效管理和责任意识。在法律主体关系的确定、各种法律关系调整、大学自主权的监督管理等方面依旧受“公法”规制。

因此，法律责任主体地位即法人制度的改变，作为一种有效协调法律内部多方诉求和多元冲突的技术治理方式，是大学法律哲学意涵不断深入发展的体现。“公法”与“私法”的界分与融合，体现了韩国国立大学法律地位不断演进的诉求与内涵，重新构建了政府、大学与社会之间的法理关系，改变了过去处理国立大学法律关系问题的方式，为重新审视政府的监督与财政支持、大学的公益性与自主权益、教师的学术自由和职业生涯、学生的合法权益等方面提供了新的视角。

四、张力与平衡：政府、大学、教师的不同诉求

纵观大学发展历史，政府、大学、教师之间的法律关系问题始终是高等教育实践与理论探讨的永恒话题。在社会与高等教育改革的转型时期，它往往以“探讨焦点”或者“前沿问题”形式出现。当今韩国国立大学法人化改革错综复杂的政策法律问题，需要我们探讨不同的法律主体与利益相关者之间的关系，这一定程度上为韩国国立大学法人化改革相关政策法规的研究提供一些新的视角和观点，我们把关注的重点放在政策法规的事实层面而非规范层面，也就是说我们研究的重点应该是“是什么”，而不是“应该是什么”。[16]

在韩国国立大学法人化改革网络中，以青瓦台、国会等政府机构为代表的政策社群网络掌控国立大学法人化改革政策法规制定与颁布的主导权，组织化程度高，网络集成度也很高，因此政策社群网络属于紧密集成型网络。以大学为代表的校际网络和专业网络准入标准较高，行动者具有相关专业知识，专业性相对较强，并且掌握一定的利益诉求渠道，但是集合程度相对于政策社群网络低，并在一定程度上存在着依赖政策社群网络的弊端，属于半松散型网络。在以教师、学生等为代表的议题网络中，构成主体成分复杂，参与人数众多，利益诉求异化多变，责任落实相对分散，不容易形成协同效应，属于松散型网络。由此我们可以看出，韩国国立大学法人化改革政策集中度并不均匀，主要权力集中在以国会、青瓦台、总统、监察院以及教育部等政府行政部门为主体的政策社群网络，占据稀缺政治资源，把控利益诉求渠道，位于政策网络的核心位置。校际网络和专业网络占有一定的话语权和少部分的利益诉求渠道，因此位于法律政策网络的重要地位。议题网络中的教师、学生等主体间，相互缺乏可以互通有无的沟通渠道，虽然教授委员会等教师组织具有一定的话语权，但受制于韩国政府压力，也会丧失部分利益诉求途径，因此，议题网络处在法律政策网络的边缘。韩国大学法人化改革存在着行动主体力量不对等、网络集中程度不均匀等问题。于此同时，我们也不能忽视多层次、多元化的国立大学法人化改革网络可能会削弱政府的责任，从而危及网络的合法性基础，在政策执行失败时，成为政策社群网络推卸责任的一个绝佳借口。

针对上述问题，韩国政府一改往日政策法规“强推机制”，通过少数大学先行试点的方式，逐步扩大改革面，减少强行立法和政策强推所存在的危险和隐患。首尔大学设立了25～35人左右的“学事委员会”，主要负责教育、科研、人事方面的具体事宜，包括教员的任免、教授教学和科研评价。这一组织能够为教职员工发声，代表教师群体的利益诉求，以政府为代表的政策社群网络也不能够忽视教师群体的呼声，通过这种利益团体组织的建立，来平衡各个政策网络的矛盾与冲突，进而缓解因法人化改革带来的不同利益主体内在紧张关系。避免“矫枉过正”“公法不足私法有余”等现象强化韩国国立大学法人化改革的内部张力、破坏各利益代表政策网络的平衡，保障韩国国立大学法人化改革方案顺利推行。

五、结论与讨论

纵观韩国国立大学法人化改革历程，教育经费的划拨是一个不可回避的话题。在国立大学法人化改革预案提出时正值金融危机席卷亚洲，政府负债严重。一组数据显示，1996年底，韩国国家债务总额高达1080亿美元，比上年增加了784亿美元，负债增长近3倍，贸易赤字也高达230亿美元。[17]为了应对金融危机，韩国政府与国际货币基金组织（IMF）在当时的首都汉城（如今更名为首尔）签署了包括提供570亿美元支援贷款在内的一揽子协议，IMF要求韩国采取相应紧缩举措为外商进一步投资、融资、收购企业铺平道路，至此，韩国进入了IMF管理体制。[18]资本自由化的任意扩张被认为是导致金融危机的主要原因。相关经验表明，经济自由化并不是经济转型发展、引领经济全球化的唯一有效方式，明智之举应是“取其精华，弃其糟粕”，在一定领域加以合理利用，而不是不加区分地全面开放。高等教育领域也深受其影响，减少高等教育经费投入，引入市场竞争机制，减轻财政压力成为当局政府考虑的重点。这不得不说是推卸政府责任的表现。我们需要在保证大学教育经费的前提下，通过建立科学有效的经费配置机制来逐步推动大学法人化改革。

大学法人化改革的根本目的应该是激活大学本身治学管理的“能动力量”，政府通过“简政放权”赋予大学更多的治理权力，进而提高高等教育质量。然而“简政放权”不等于放手不管，引入市场竞争机制不等于完全的公司化管理。大学法人制度介于“公法”与“私法”的中间地带，如何合理有效地推进法人化改革并仅仅是教育领域问题，而是一个庞杂的系统工程，利益主体呈现多样化，改革内容涉及法律、教育、经济等诸多方面。“公法”与“私法”的划分，必定与国家权力的使用范围和方式联系在一起，国家权力不能不用，但也不能够滥用，要把权力放在“制度的笼子”里。建立稳定、公平、有效的法律制度，是大學法人化改革的有力保障。法治精神也集中体现在给予社会关系参加者即相关利益者相应的权利和自由，在合理范围内表达自身诉求。也就是说，进行大学法人化改革时要更多征求学校、教师、学生等利益相关者的意见，避免不加论证地盲目推广。在考虑相关利益者权益的同时，在“公法”和“私法”清晰划分的基础上，政府、教育行政部门、大学、教师、学生等主体密切配合，以此建立不违背教育规律、不阻碍社会发展、不违反法律基本规律的大学法人化改革之路。

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（责任编辑陈志萍）