城市治理背景下农村小额贷款的法治规范问题研究

刘君

摘 要：随着社会经济的迅猛发展，城市化进程发生了根本性的转变，从功能混杂的城市逐渐发展成为具有复合性功能特征的大都市区，从而催生城市职能和范围的重构。在全面推进依法治国的背景下，如何实现良好的城市治理是当前和今后一段时期内的重大课题，规范小额贷款对实现城乡区域发展协调互动有着重要的法治价值。

关键词：城市治理；草根金融；新型城市化

中国社会科学院在《中国新型城市化报告》中指出：中国城市化水平已经超过了50%；而与此同时，传统城镇化模式难以为继，迫切要求转变城市发展方式，这就需要着力提高城市发展质量，走出一条“科学发展”、“以人为本”，城乡融合发展的新型城镇化道路。城市治理目标体系要以物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明为指标，我国面临着实现“稳增长”、“促转型”、“惠民生”的历史任务，同时面对如何在科学发展观的指导下，实现“城乡区域发展协调互动”、“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”的新型城镇化发展的目标。规范小额贷款对实现城乡区域发展协调互动有着重要的法治价值。

在我国广大农村地区存在大量的金融需求，农村正规金融供给明显不足、金融政策支持力度不强，中小企业面临着较为突出的融资难题。在此背景下，小额贷款公司作为金融创新形式得以大量涌现。小额贷款具有贷款门槛低、担保方式灵活、手续简便、放贷速度快等优点，不仅拓宽了中小微企业和农民融资渠道，也有助于金融制度的创新和风险的分担，改善农村地区金融服务，并逐渐在降低融资成本、整合民间资本等方面发挥积极作用。小额贷款公司的试点运行为规范我国民间金融秩序，“阳光化”民间资本提供了一条可行的探索渠道，其独有的低成本、灵活定价等方面的优势为农村和中小企业发展带来了一场资金“及时雨”。

一、小额贷款与商业贷款的概念区分

小额信贷（Microfinance）是指为低收入人群提供的、额度较小的，以反贫困、促发展为基本宗旨的信贷服务。依据人民银行和银监会联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监会[2008]23号文件）规定，小额贷款公司是指“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立、不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限公司或股份公司”。小额贷款公司与商业银行虽然均从事放贷业务，并表现为公司制组织形式，但它们之间的制度比较明显的差异。

一是设立程序不同。申请设立小额贷款公司，要求向当地公安机关、银监委派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料，尚未要求银行业监督管理机构批准。设立商业银行则应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。

二是设立条件不同。设立小额贷款公司，仅对投资主体与注册资本有一些特别要求。设立商业银行，除应具备章程、注册资本最低限额外，还应有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员，有健全的组织机构和管理制度，有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。

三是资本要求不同。小额贷款公司的注册资本全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。设立全国性商业银行的最低限额为10亿元人民币，设立城市商业银行的最低限额为1亿元人民币，设立农村商业银行的最低限额为5000万元人民币，注册资本应当是实缴资本。

四是业务领域不同。小额贷款公司经营业务单一，仅从事贷款业务。商业银行服务领域较为广泛，《商业银行法》第3条的规定，商业银行的业务可分为传统业务、特定业务、金融服务性中间业务和经中国人民银行批准的其他业务四大类。

经研究发现，涉及小额贷款公司借款合同纠纷案件除了具有普通金融借款合同纠纷案件主体特定、借款期限较短等共性特点外，还具有借款利率较高、信用担保居多、担保效力不高甚至无效等特点。同时，小额贷款公司存在内部管理不完善，放贷管理不规范、人员素质参差不齐、法律监管不到位、法律适用不明晰等问题。

二、小额贷款案件审判存在的难题

一是送达难。小额贷款的利率普遍高于普通商业贷款利率，借款人一般是在急需资金周转而又无法取得商业贷款时才会选择小额贷款。该类纠纷的借款人多为农村群众，居住区域分散且多在外地务工，借款时所留具体联系方式、地址多与实际居住地不符，一旦无法按期偿还借款，借款人往往选择外出躲债，致使各类法律文书送达十分困难。

二是认定难。小额贷款的大部分借款人和担保人为农村居民，法律意识淡薄，“认借不认还”的现象比较突出。同时，部分案件中还存在借款人与借款使用人分离的情况，个别借款人认为法院应判决由借款使用人还款，往往在诉讼阶段不出庭应诉，导致法院对小额贷款公司的陈述和提供的证据无法进行质证，给准确认定案件事实带來一定难度。

三是执行难。该类案件多系农村小额信用贷款引发，金融工作人员在发放贷款时，审查不严，重贷轻管，致使大部分贷款程序流于形式、手续不完善。绝大多数贷款人未按规定提供担保，少数贷款人提供的担保也是空头担保，大部分小额贷款的借款人还款能力较弱、商业信誉不高，案件判决后，自动履行率较低。据统计，该类案件判决生效后的申请执行率高达63.49%。且案件进入执行程序后，执行难度大，执行到位率低，仅有不到30%。

三、小额贷款纠纷中存在的问题

小额贷款公司被形容是阳光化的“草根金融”，相比于专业化的金融机构而言，刚刚起步的小额贷款公司人员的素质、内部程序、对突发事件的处理措施等远远不足。由于其面临的外部风险的特性，即贷款需求小额且无法提供有效的担保，偿债能力受农业风险影响以及国家支持的政策环境在不断变化中，导致小额贷款公司所面临的外部风险比城市金融信贷要大。

一是内部管理不完善。小额贷款公司内部治理机构不完善，缺乏科学统一的信贷管理规则，对客户偿还能力评估不足。经常出现贷款合同约定不明、约定利率远高于银行同期利率四倍、签章程序不规范、合同条款不释明等问题。部分信贷人员缺乏责任心，未及时主张贷款权利导致案件超过诉讼时效。

二是放贷审查不严格。大部分涉诉小额贷款公司存在对客户资信状况审查不严、放贷后对贷款使用情况未及时跟踪、监督力度不够等问题。信贷人员违规发放贷款，出现同一借款人多头贷款、借用他人名义贷款，签订不填贷款金额、时间、利率重要信息的空白合同等违规现象。

三是贷款信息不对称。由于目前未建立统一的社会征信制度，小额贷款公司也未纳入金融管理范畴，其与金融部门的关联业务无法统畴管理。由于信息不对称，小额贷款公司签订合同时难以全面掌握客户征信状况，致使不同贷款人屡次向信用较差的或负有其他债务的借款人发放贷款。小额贷款公司先期资金投入大、盈利周期长，难以形成规模效益，具有较高的经营风险。

四是担保权利难实现。受市场竞争及贷款对象影响，小额贷款担保方式单一，以信用担保为主，有的甚至存在借款人与担保人互为担保、重复担保等问题，导致担保效力不高甚至无效，贷款回收风险增大。信贷员不向担保人释明担保范围、期间、方式，致使大部分担保人不知道担保合同的具体内容；同时，业务受理中对选定担保人以及担保财产不够审慎，常因担保财产手续不全、对担保人资信能力审查不严等情况导致担保权利无法实现。

五是法律知识较缺乏。涉诉案件中，借款人对合同约定的违约成本认识不足，加之社会诚信体系不完善，违约率较高；担保人或联保人因法律知识欠缺不注意相互督促履行偿债义务，部分担保人甚至认为担保只是履行一定手续，一旦发生诉讼担保人拒不承担义务，为审判执行工作带来困难。

四、促进小额贷款公司可持续发展的建议

良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其知识，从而有效地引导有益于社会的目标的实现。针对目前的制度供给缺陷现状，必须从外部制度和内部环境入手，配合与之密切相关的其他配套制度的相应变革，以实现小额贷款公司的可持续发展。

1.健全治理结构，强化金融监管

加强小额贷款公司内部管理，健全公司治理结构，完善贷款制度，明确信贷员职责，加强教育培训，提高从业资格，提升从业素质；完善会计和财务体系，规范关联交易，构建激励机制；强化信贷风险意识，严格规范放贷程序，有效控制信贷风险。从立法上明确小额贷款公司法律地位，强化权利保护。在总结试点经验的基础上，尽快出台小额贷款公司运营的相关法律法规，以及配套的税收优惠政策。

完善小额贷款公司的法律体系是解决小额贷款公司身份模糊定位不明的当务之急，拓宽小额贷款公司融资渠道，化解运营困境是化解小额贷款公司资金匮乏的必然举措，加强监督制度建设，实现小额贷款公司内部外部以及行业全方位监督是实现对小额贷款公司有效监督的最终选择。落实风险管理保障机制，明确监管主体，强化监管责任，加强贷款额度和资金流向的监管，全面监管小额贷款公司市场准入退出、内部控制、外部监督等。完善金融制度，建立公开、公平、公正的金融市场，加强协同配合，打击违法放贷，促进小额贷款公司合法经营、健康有序发展。

2.改进监控方式，强化风险防范

强化放贷管理，建立“审、贷、查”分工负责和责权明晰的管理机制，严格按照“建档、评级、授信、放贷”的流程放贷。其一，从放贷程序到公司的财务会计制度均要严格规范；其二，设立风险控制部门加强对放贷资产的管理在降低运营成本的基础上确保一定的收益率；其三，咨询相关人才并聘请法律顾问，以保证公司日常的文件材料及一些行为的合法性及严谨性；其四，公司的决策部门要形成严格的责任制度，权责分明。

改进信贷风险监控方式，加强贷前、贷后全程风险管理和控制，提高放贷质量，保障放贷资金安全。应借鉴商业银行关于贷款的内部风险控制体系的成熟经验，建立一套适合小额贷款公司运营的内部风险控制体系，树立“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念。严格实行贷前审查，严格把关借贷对象，充分评估借款人和担保人的资信能力、经营能力、财产状况以及所从事项目的可能受益，规范审批授信额度程序，杜绝违规、违法放贷；加强贷后跟踪，定期考察借款人贷款用途、实际经营状况、资信能力变化、家庭住址变动，一旦发现借款人存在经营不善、企业亏损或负有重大债务不能偿还，多头贷款、跑路逃贷等可能丧失还贷能力的情况，应及时诉讼解除合同，提前收回贷款，减少放贷损失。丰富担保方式，更多采用以房产、车辆、机器设备抵押的担保方式，改变以信贷居多的局面；对担保人资质、偿还能力及与借款人关系进行严格细致的审核。发生或可能发生借款人违约情形的，小额贷款公司应重视及时主张债权，避免突击起诉，加大追偿力度，谨防财产转移。在风险控制上，要建立严格的内部防控机制，设计清晰的贷款管理流程；对信贷审批权进行适当约束，明确各個环节有关人员在贷款审批过程中的权力和责任，从流程上来约束经理人的贷款审批权。

为了提高借款人的还贷积极性、降低小额贷款公司的贷款风险、确保资金的及时回收和流转，必须采取一定的措施。其一是建立一定的奖惩激励机制。对于提前还贷的借款人，在第二次贷款时给予一定的利率优惠，对于不按期还贷的借款人，在其第二次贷款时应更为谨慎地审查其还贷能力，根据实际情况采取提高利率或不予贷款等措施以降低公司的贷款风险。其二是采取借款人之间的督促还贷方式。实行小组联保制度，让借款人互相督促还款，同时也可以让借款人互为小组成员承担担保义务，确保借款人履行还贷义务，降低公司承担的借款人违约风险。

3.建立征信体系，助推持续发展

我国当前社会诚信的缺失正是因为对实现个人诚信传统路径的依赖。个人诚信转化为信用只是手段，而通过个人信用制度促进个人诚信进而增进全社会诚信才是目标。加快建立社会征信体系，建立个人信用信息基础数据库，帮助小额贷款公司提高风险管理能力和信贷管理效率，防范信用风险。通过提供征信查询平台、定期发布信用等级评定、公布个人不良信用记录、限制贷款融资、限制“老赖”高消费等方式加大对恶意贷款违约行为的追究和惩罚力度，增加借款人的违约成本。

信息不透明、不对称是小额贷款风险防控所重点关注和要解决的问题。规范、完善的征信服务有助于增加信贷客户的信息透明度，方便公司及时客观地对信贷客户的资信情况进行评判，不仅可以使银行提高业务办理效率、降低经营成本，而且还可以使小额贷款公司提高信贷风险防控能力。要根据信贷客户历史交易信息和信用记录，采取差别化政策，适当简化贷前调查手续和贷中审查环节，在控制风险的前提下提高审查效率，降低交易成本，扩大信贷业务规模；贷后要定期或不定期地查询信贷客户的信用记录变化情况，及时采取措施防控信贷客户信用记录变化可能带来的信贷风险。对信用记录良好的信贷客户，可为其提供更好的融资支持，积极培育相关信贷市场的发展。

积极探索将小额贷款公司纳入金融机构管理范围，实现与银行管理业务统筹管理和信息共享；鼓励商业银行以低息贷款的方式加强与小额贷款公司的合作，与正规金融机构互为补充，助推商业银行拓展金融市场，保障小额贷款公司可持续发展，互利互惠，实现共赢。

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