国家治理视角下财政预算审计改进策略研究

白如钰

【摘 要】国家治理体系的逐步完善对我国全面决胜小康社会具有重要意义，有利于社会资源的合理分配和经济实力的不断提升。国家治理体系包含政治、经济、社会等多方面的目标。而财政预算审计则有利于国家治理经济目标的实现，并为国家治理决策提供服务。本文首先介绍了国家治理的基本概念，同时指出了财政预算审计对国家治理的积极作用。其次，从财政预算编制审计、预算执行审计和决算审计三个阶段分析了存在的问题。最后，依据存在的问题，提出了国家治理视角下财政预算审计的改进策略。

【关键词】国家治理;财政预算审计;改进策略

十八届三中全会指出，要大力推进国家治理体系建设，随着我国的快速发展，国家治理体系也在不断完善。国家治理能力是国家制度执行能力的具体体现，对于我国的现代化发展具有重要意义。而国家治理的执行则需要财政审计发挥作用，从而对国家治理起到监督作用。近年来，预算审计一直是国家审计的重要内容，特别是新预算法出台后，对财政预算审计提出了新的要求。但是，仍然存在一些不利因素制约财政预算审计的创新发展，这是我国需要解决的重要问题。通过梳理文献，发现前人对财政预算审计问题的研究主要从总体上进行分析，而本文则从预算编制、执行和决算三个阶段进行论述。因此，本文对国家治理视角下财政预算审计改进策略的研究具有重要意义，在发现相关问题的同时，提出了相应的改进策略。

一、国家治理的概念与目标

1.国家治理的概念。

国家治理是指在特定的范围之内，使用权威进行秩序维持，在引导公民行为的同时，满足公众的需要。国家治理涉及政治、经济、社会生活等各个方面，共同组成了国家治理体系。

2.国家治理的目标。

国家治理的总体目标是实现政治、经济、社会、文化等方面的协调发展，维护国家秩序稳定，以及社会资源的合理利用。从政治目标来看，国家治理是为了实现政府审计信息的公开，逐步推进民主与法治建设。从经济目标来看，是为实现国家经济安全稳定，人民生活水平不断提高，全面建成小康社会。从社会目标来看，国家治理是为构建和谐社会，促进社会公平公正，维持社会的长期稳定。

二、财政预算审计在国家治理中的作用

1.维护国家治理中的经济稳定。

财政预算审计对国家治理的影响主要体现在经济方面。国家治理的经济目标是维护经济稳定发展，而财政预算审计则主要是对国家各级政府在编制预算及执行过程中存在的问题进行稽核，从而保证国家财政预算收支的平衡。由此可见，财政预算审计也是为了维护国家经济的稳定，这与国家治理的目标具有一致性。

2.为国家治理决策提供服务。

财政预算审计能够在体制、机制层面发现问题并提出相应的解决措施，这样能够将相关信息及时反馈，有利于推进国家治理工作，提高国家治理的效率和执行能力。国家治理体系的建立需要多方面发挥作用，以促进国家治理体系的完善。财政预算审计在进行信息反馈后，相关部门可以根据信息内容进行决策，从而有效推进国家治理的效率。

3.提高国家治理的透明度。

财政预算审计结果会通过多种渠道进行公开，公众可以了解财政预算的收支情况，并对政府的履职情况进行有效监督，因此国家治理的透明度也得到提升。财政预算审计有利于提升政府与公众的信息对称性，有利于促进国家治理的公开。

三、我国财政预算审计中存在的问题

我国财政预算审计的起步时间较晚，与发达国家还存在很大差距，我国的审计体系还有很大的提升空间。我国财政预算主要分为预算编制、预算执行和决算三个阶段，本文基于这三个阶段对财政预算审计中存在的问题进行分析。

1.财政预算编制审计存在的问题。

审计内容不完整。财政预算编制审计不仅要对预算编制的依据和标准的合理性进行审计，还要对预算收入和支出的合理性进行审计，检查其是否在科学预测的基础上进行预算编制，另外还要审计部门预算编制的合理性。但是在实际审计工作中，往往容易忽视部门预算编制的审计，只是从总体上对预算编制进行審计，审计内容缺乏完整性。

审计监督不足。从目前的情况来看，我国更加重视对财政预算执行的审计，对预算编制环节的重视程度不足，影响审计监督职能的发挥。这是因为我国的预算审计存在一定的滞后性，往往倾向于事中、事后审计。除此之外，在预算编制审计中，对基础材料的收集不够全面，未实现从形式审计向实质审计的转变，不利于审计监督职能的发挥。

预算编制审计人员专业素质不足。预算编制审计人员不仅需要具备过硬的专业素质，而且需要具备严谨的工作态度，这样才能实现对预算编制的全面审计。但是，目前基层预算编制审计人员中，存在专业知识与岗位需求不匹配的问题，而且部分审计人员工作态度也不够端正，存在“形式主义”的问题。

2.财政预算执行审计存在的问题。

[案例]S区在财政分权改革之初，相关法律法规还不是很完善的背景下，实施了财政预算执行审计，从局部试点到稳步推进，预算执行审计工作逐渐步入正轨。S区共有近100个预算单位，2015年对6个区级部门实施了预算执行审计。审计过程中，对预算指标管理等审计内容实施了计算机管理，但并未安装最新的审计信息化软件。从S区审计局的人员配备来看，全局共有21人，负责预算执行审计的只有2人，人员配备比例不足10%。在预算执行审计项目中，加上抽调人员可以配备的人员也只有6人，负责全区100个预算单位的执行审计工作。

从上述案例可以看出，财政预算执行审计过程中还存在诸多问题。第一，财政预算审计未实现全面覆盖。这也是我国财政预算执行审计中存在的普遍问题，审计覆盖缺乏全面性则会影响审计结果的科学性和公正性。第二，预算执行审计方法缺乏创新性。这一问题主要表现在审计信息化程度不高，特别是在一些基层财政预算执行审计中，由于部分地区经济不够发达，所以对计算机使用的重视程度不足，影响预算执行审计的效率提升。第三，预算执行审计人员配备比例较低，与实际需求不符。S区的案例中6名审计人员负责100个预算单位的审计工作，需要花费大量的时间，不利于预算执行审计质量的提高。

3.财政决算审计存在的问题。

财政决算是对财政预算执行的总结，是预算管理的最终环节。财政决算审计则主要针对预算执行审计的结果以及决算的真实性、合法性进行审计。财政决算审计中存在的问题主要体现在审计结果缺乏有效性。

第一，双重领导体制影响审计结果的客观性。以地方审计为例，地方审计局既要受到地方政府的约束，也要将相应的审计结果上报给上一级审计机关，这样就产生了双重领导体制。地方政府为了自身利益可能会阻止地方审计局将发现的审计问题上报，这样就影响了财政决算审计结果的真实性和客观性。第二，财政决算审计的绩效评价体系不健全。相关的审计结果并未与人事任免等绩效考核方式相结合，对审计结果的绩效评价重视程度不足，直接影响了审计结果的权威性。因此，应当建立完善的审计结果评价体系，才能保证审计职能的充分发挥。第三，对审计结果的披露力度不足。在财政决算审计结束后，审计机关会出具相应的审计报告，从而披露财政预算审计中存在的问题，为今后的预算管理提供决策依据。但是审计报告一般都是上报上一级审计机关，审计报告的透明度并不高。因此，社会监督无法充分发挥作用，对预算单位的违规行为制约力度有限。

四、国家治理视角下财政预算审计改进策略

新预算法实施以后，财政预算审计的范围更加广泛，审计监督质量不断提升，为财政预算审计的发展提供了新机遇。在国家治理视角下，财政预算审计的改进主要应当从预算编制、预算执行和决算三个阶段进行，分别制定改进策略。

1.强化财政预算编制审计。

财政预算编制审计是预算审计的初始环节，主要应当从三方面进行强化。首先，提高预算编制审计内容的完整性。审计机关不仅要对预算编制的科学性、合法性进行审计，而且要对相关的编制原则和制度进行审计，避免违规行为的发生。同时，审计部门不仅要从总体上对预算编制情况进行检查，而且还要对部门预算编制情况进行审计，保证部分与整体预算的统一性。其次，不断提升对预算编制审计的重视程度。预算编制审计是容易被忽视的环节，但却是预算审计的重要环节。我国应当在重视预算执行审计的同时，不断提高对预算编制审计的重视程度，由于事前、事中、事后审计都给予足够重视，从而推动审计质量的提升。最后，强化预算编制审计人员的专业素养。一方面，预算编制审计人员应当端正工作态度，改善“形式主义”等工作作风，养成认真负责的工作习惯，这是审计人员的基本职业素养。另一方面，审计人员应当强化专业知识，从岗位需求的角度出发，完善自身技能，增强与预算编制审计岗位的匹配度。

2.优化财政预算执行审计。

财政预算执行审计是预算审计的关键环节，因此应当着眼于全局，从多方面进行优化。第一，财政预算执行审计的目标应当明确。预算执行审计的目标应当具有全面性、科学性等特征，重点关注财政预算的收入和支出情况。审计部分根据审计目标的要求，分阶段、分步骤的安排预算执行审计工作，有利于审计工作效率的提升和保证审计的客观公正。第二，不断创新预算执行审计方法，改善方法单一性。预算执行审计方法的创新主要在于信息化程度的提升。特别对于地方预算审计来说，由于存在地区差异性，相对落后的地方更加应当注重审计信息化水平的提升，及时更新审计软件，逐步缩小与发达地区的差距。审计方法的创新是保证预算审计真实性和公正性的重要手段。第三，预算执行审计质量应当不段提升。我国的预算执行审计起步较晚，与西方发达国家还存在很大差距，整体审计质量并不高。因此，我国应当借鉴发达国家的预算执行审计经验，提高自身的审计工作效率和水平。

3.完善财政决算审计。

财政决算审计是财政预算审计的最终环节，同样发挥着不可磨滅的作用。对于财政决算审计的完善，本文主要从审计结果的有效性进行简述。第一，改善双重领导体系问题。应当充分保证审计机关的独立性，从而提升审计结果的客观性。特别对于地方预算审计来说，应当减少地方政府的干预，地方审计机关应将发现的问题及时报送上级审计机关，并落实解决对策，从而提升审计质量。第二，健全财政决算审计的绩效评价体系。我国应当建立完整的审计质量评价体系，选取合理的审计评价指标，采用科学的审计评价方法，对预算审计质量进行完整评价。例如，可以将绩效评价与审计人员的人事任免挂钩，激励审计人员制定客观公正的审计报告，从而保证审计结果的有效性。第三，不断提高审计结果的透明度，加强信息公开。加强对预算审计结果的公开，通过多种渠道对预算审计结果进行披露，在接受相关主管部门监督的同时，接受社会监督。社会监督是提高审计监督质量的重要途径，在财政决算审计中能够提高审计结果的有效性，从而实现国家治理的目标。

五、结论

财政预算审计主要分为预算编制审计、预算执行审计和决算审计三个阶段。本文通过对三个阶段问题的分析，得出了相应的财政预算审计改进策略。从预算编制阶段来看，主要存在审计内容不完整、监督不足和人员素质低的问题;从预算执行审计来看，本文以S区为案例，指出了预算执行审计中普遍存在的问题;从决算审计来看，主要针对审计结果的有效性问题进行分析。因此，我国应当从多角度、多层次进行财政预算编制审计的强化、预算执行审计的优化和决算审计的完善。

参考文献

[1]杨凌彦.国家治理视角下的国家预算执行审计执行问题研究[D].云南财经大学，2015.

[2]王海兵.政府审计参与国家治理的理论基础和路径选择研究[J].湖南财政经济学院学报，2013，29（5）：21-35.

（作者单位：延安大学）