我国课程政策执行的样态、困境及优化

杜迎范

摘   要 课程政策的执行力直接影响着课程政策的实施成效。在实践中，课程政策时常无法完全实现其目标，这是基于在课程政策中仍然存在着传统意识形态、“工具理性主义”、课程政策体系及其评价机制不完整等问题。为提升课程政策的实践性，应从以下方面尝试克服问题：关注课程政策的实践意义;加深课程政策的理论性研究;协调课程政策中各方主体关系;完善课程政策的评价机制。

关键词 课程政策  执行力  课程实践  工具理性主义

课程政策是“由政府部门颁布并负责实施的、一定时期内关于一定教育阶段的课程目标、目的、设置、管理等方面的文件”[1]，它作为课程的文本化指导形式，规定了学校未来一段时间内的课程方针、具体的课程内容、课程组织结构等。课程政策的发展与完善让我们意识到它并不是“一劳永逸”，与其他制度准则不同，课程政策是一种动态的文本形式，即发展的、实践的政策。课程政策在教育场域中，随着政策指令的实践发展、主体参与的生成性及环境的变化，实现了目前政策的再次构建。发展中的政策独立且领先于文本化的课程政策，它是在政策运作环境及主体间的互动中产生的。无论是在中央、地方或是学校课堂，课程政策对课程实践的指导性都至关重要，因此，进一步推进课程政策对基础教育课程改革及课程实践具有关键性的作用。

一、课程政策的基本特征

1.高功能性

任何教育政策必须保证具备一定的实际功能，尽可能地帮助实现理想化的教育目标，这个特点就是课程政策的高功能性。从经济学的角度说，就是课程政策在投入最少的情况下如何获得最大的成效。作为一项课程政策，承载着政策制定者和课程实践者对课堂教学质量的期望，希望获得最理想的课程实践成果。所以说，课程政策必然受到教育领域的热切关注。对课程政策的关注自然与其课程指导的效率和质量水平相关。一项课程政策的功能是否高效，在于它能否在实践中保证课程实施实现高质量的教学水平。注重教育质量是21世纪教育变革和课程发展的重要指标，这也是现代教育的一个重要原则。

2.科学性

课程政策的科学性具体表现为既能满足课程教学的需要、符合未来课程发展的改革趋势，又可以协调课程结构内各要素之间的关系。总之，课程政策必须遵循教育规律。课程政策要满足课程教学的需求，就必须做到清晰、精确、全面地掌握和体现课程实践的整体特性，关注课程实践的动态性和发展的持续性，注意课程实践的历史性与阶段性的辩证统一。这些要求也必须在课程结构的设置、课程内容和课程目标设定的环节和实际课程教学的各阶段进行全面系统地掌握。在不断的课程变革中，尤其要认识到不能强行地以人为因素阻断课程发展，应正确处理课程历史与当前课程实际的关系;正确处理课程改革与课程发展的关系。只有如此，才能发现目前课程实践中阻碍学生发展、违背当下课程理念的教学情况，而且能够为课程改革做出积极的回应。

3.协调性

课程政策在一定程度上是课程理论的转化成果，它代表着课程理念与课程实践的结合体，从结构论来说，它也是各课程要素和谐发展的结果，所以是协调各主体利益的准则和决议。在课程政策中课程关系代表着课程主、客体之间的联系，指的是课程政策实践者间的关系，课程政策拟定者间的关系，课程政策监督、评价者间的关系，课程实践者与课程拟定者之间的关系等，在实际的主体关系中即指课程实践者——教师、学生和课程设置者间的关系，课程设计过程中各主体间的利益关系。课程中包括的所有利益主体，因为教育理念、代表主体、家庭背景、社会阶层等的不同，必然很难达到相同的利益要求，而且不同的利益表达正是不同教育理念的追求和价值体现。所以，一项课程政策的生成就是某一主体课程价值观的选择成果。在一个政策制定的背后必然承载着各种课程价值关系的表达，也体现着不同利益主体的主观愿望。因此，只有课程政策合理地协调了各种课程要素和主体的价值关系，才能达到良好的课程教学效果，从而实现理想化的课程目标。

4.可操作性

一个完善的课程政策必须依靠成熟的实践路径，即人们在课程实践中能够找到具体的指导路径，并且根据政策的标准及时获取课程实践的反饋情况，利于进一步的分析、完善课程体系。课程政策必须为可能发生的课程问题和有潜在问题的地区做出清晰的指示。但是，我们也不能要求一个课程政策解决所有已经发生的课程问题。例如，目前的基础教育课程改革致力于什么样的课程问题，维持哪些要素间的课程关系，制定怎样的方针及如何实施具体步骤才能达到改革目标等，这些都是需要深入探讨的问题。只有以科学的、实践性的研究结果为依据，才能厘清课程主体间的矛盾关系，充分体现课程政策的实际操作特性。

二、课程政策的基本类型

1.中央集权型

课程政策的类型之一就是中央集权型，意味着最高国家权力机关和最高教育机关统一管辖课程与教学的所有权利，地方教育部门的相关事物也接受中央的统一安排。在西方国家中，法国一直被认为是中央集权的典型代表。中央集权型课程政策的生成源自于国家“统一论”的价值观念，它视国家利益为最高利益，强调以社会本位为中心，集中统一全国课程类型。其中，全国的基础精讲课程由国家统一颁布法令决定，全国内的课程权力由国家统一行使，如课程政策实施权、课程政策制定权等，法国地方对中央的安排要绝对服从，督导机构则是中央与地方的沟通桥梁。除此之外，从上至下的各级教育部门在权利、义务划分方面也是非常清楚与严格，这种课程管理必然是古板、整齐划一的。首先，法国拥有对教育直接领导的权力部门，即教育部，它包括的权力范围非常广泛，如直接颁布教育法令、确定教育投入比例，甚至地方学习的发展方向、教育原则及教学手段、时间等，事无巨细均可由教育部规定。其次，法国的中央集权型课程政策不仅体现在整体方向统一，甚至在课程实践的具体事项中也有明确指示。如果你需要了解某一制度的特殊规定，一定能够在全国性教育的相关制度中找到答案。虽然法国在上世纪80年代对中央集权制课程政策类型做出了“放权”改革，但是很难从根本上改变中央集权化的教育管理制度。

2.地方分权型

地方分权型课程政策与中央集权型背道而驰，课程权利从中央分散至各地方教育部门，由地方负责当地的课程教学事宜，此时的中央教育部门没有任何课程决策权力，对一系列课程问题采取民主、放手的政策。地方集权型课程政策体现的是“地方本位”思想，它更趋向于满足地方的课程需求，强调政策的适应性，所以也可以说是一种“适应论”的课程价值取向。与法国不同，美国是课程政策地方分权型的代表。在美国，各州的教育权力独立而不可侵犯，拥有独立制定课程条例、修改课程计划等权力。首先，美国各州的课程政策对各个学校有着重要的影响作用。另外，各州下面还有基层的教育行政部门、教育委员会及地区学校的学区委员会，重要的是课程政策权力将继续被下放，直至地方教育委员会。其中包括拟定和修正课程标准等课程权责。其次，课程实践主体——教师也具有影响课程政策的权力。在美国，教师成立了教师联合会，它给予了教师参与课程政策制定过程的机会。不仅如此，学校和教师也可以自己选择课程内容和教材版本。最后，美国课程政策对学生有着最直接和最大的影响。一方面，学生班干部有机会被选为决策委员会成员，在一定程度上能够影响课程结构的设定;另一方面，学生有权利自己举办报纸、开设教学决议会来表达自己对课程设置的要求。

3.学校自主型

学校自主型课程政策以学校课程教学为出发点，满足学校课程需求，以追求学校发展特色为核心目标，因此也可以称之为“个性化”价值取向。这种课程政策类型能够有效地帮助学校实现理想的课程教学目标;有利于学校课程实践的进一步完善;有利于推进课程政策的民主化进程;有利于学生形成个性的学习特点;也有利于提高各个学校办学的主动性。显然，英国是学校自主型课程政策的典型代表。从历史角度看，英国一直具有“自治”的政治权力传统，在教育领域中也是如此。英国在很长时间里没有全国统一的课程教学大纲，教师在国内拥有着无可比拟的教育教学权利，这是其他国家难以达到的标准，例如，教师能够自己决定课程、教学及教学手段的使用等。上世纪60年代后，英国教师在课程教学方面的权力受到一定程度的限制，政府逐渐对教育展开干涉行为，在之后也开始实行全国统一化的学科标准和考试课程大纲，至此，教师在课程教学方面的权力范围受到大大的约束，大部分的课程决定权也逐步转移至中央，地方教育部门只有指导、监督当地学校的课程权力。

三、我国目前课程政策的实施困境

1.传统意识形态的“形式霸权”

美国学者伯恩斯坦曾说，一个国家怎样分配公共的教育知识就代表它的社会权力分配是怎样的类型。官方意志对知识的垄断在社会形态中表现为“科学工具理性”“人文价值理性”等。当然，这也是一个群体的悲剧，虽然个人已经意识到生活在一个“随波逐流”的社会中，但是自身又没有改变社会意识形态的能力，最后的结果是只能在社会中“舒适”地生活[2]。以此类推，教师和学生也难逃集体性的悲剧。目前，教师和学生更多的时候是以旁观者身份参与课程政策的制定，薄弱的评判意识很难让他们成为课程政策的改革者。课程政策从权力角度看，它具有一般的政治属性，而且，进一步从权力分配的视角看更接近于课程政策的本质。但是，课程政策的生成不仅仅涉及课程权力的配置，而应该真正探究课程政策的本质，揭示出课程政策的独特属性。

2.“工具理性主义”的延续

课程政策在一定程度上是政治立场的争夺。如上所述，中央集权型的课程政策与国家利益为先，企图在学校中实践国家的改革政策，把大家认可的价值观宣扬下去。但这种思想进入学校后，无论是课程内容或是教学取向，在本质上都带有政治性的色彩。学校里的课程本应是客观的、不受任何主观意识的影响，但是往往却成为了“工具性”课程取向。比如，随着“核心素养”的提出，教育领域引起了热切关注，无论是网络平台、报纸刊登或是中国知网皆能看到对“核心素养”的高度响应，我们不能否定学者的研究成果，但是也不难看出部分人是明显跟风的行为。理论研究之下必然运用于实践，紧接着核心素养则进入了课堂教学和课程设置当中，核心素养也逐渐落入实践过程。无论最后课程政策将什么融入学生的课程内容中，不同意识形态的“争夺”自然会以核心利益为中心发生冲突，我们希望课程领域的知识能够成为学生丰富人生学识的一个途径，而不是帶有工具性的价值取向[3]。

3.课程政策体系的僵硬化

一直以来，课程改革始终是以自上而下的改革模式，而且课程政策的实践过程也将教师和学生立于边缘位置，所以课程政策存在机制化、制度化过强的问题。从目前来看，课程政策的整个体系仍然是“注释式”的研究方式，课程期望以制度化、法律化的规约方式来维护它的权威地位，确保课程政策在实际教学中能够顺利实施[4]。在传统化的行政层级中，决策者容易走向两个极端：其一，自我意识的湮灭，成为听从“命令”的行政人员，也可能是没有决断与思想的决定者。其二，自我意识的膨胀，个人中心成为行为出发点，变为团体利益的守护者。所以，课程政策也极易成为强制化的专场，因为在课程政策制定的过程中缺少多方权衡而失去了课程实施中及实施后完整的问责体系，如此课程政策体系则演变为一个僵硬化的手册。在现实中难免存在一些照抄中央课程政策的事实，课程政策的建构本应是一个指导性的方针作用，避免沦落为地方课程、学校课程的完全性的行动轨迹[5]。

4.课程政策评价机制的不完整

作为一项课程政策的核心思想，必然要接受评价和判断，进而对课程实施的效果展开全面的反馈与推进。但是，目前这是需要努力的一个地方。当新的课程政策接踵而至必然引起教育学者的探究和质疑：其一，前后课程政策的联系与不同是什么;其二，新的课程政策的必要性。除此之外，课程政策的核心内容与素质教育之间的关系也应重新审视。课程是帮助学生在赋予自身价值时吸取知识的具体要素，所以学科知识应当成为课程政策关注的重要内容，学科是学术研究成果进一步凝练的结果，不仅对学生而言，也是学校和教师最有力的力量源泉。如果仅从素质教育的角度评价课程政策，是否会影响课程结构的设计，造成对“知识”的误解，在制定课程政策时应反思，学生在学校内接受的素质教育是否能够迎接社会的挑战，素养教育与知识的获得又将如何分配。