构建中央和地方财政关系：逻辑演绎与实证检验

黄凤羽 吴奇

摘要：文章通过研究财政事权的支出范围、划分财政事权与支出责任的依据、划分财权的依据、如何运用转移支付调节财力余缺，构建中央和地方财政关系。以上述4个问题答案为参照，对比国际经验，我国中央和地方财政关系存在的问题和改革建议是：第一，财政支出要退出竞争性领域，增加医疗、教育、环保支出;第二，地方承担了部分应该中央承担的事权，中央在共同事权中支出责任过轻，要强化中央财政事权与支出责任;第三，财权划分上共享税比例过高，地方缺乏主体税种，可将增值税中央税、企业所得税由比例分成制改为按核定税基分享制，开征房地产税作为地方税主体税种;第四，专项转移支付过多过散，与财政事权、支出责任划分不匹配，要取消竞争性领域专项，将应属于中央事权的转移支付划为中央本级支出，取消应属于地方事权的转移支付。

关键词：财政事权;支出责任;财权;财力

中图分类号：F812    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）02-0040-005

党的十八届三中全会将财政定位到“国家治理的基础和重要支柱”特殊高度，提出建立现代财政制度的改革目标，包括现代预算制度、税收制度体系、中央和地方财政关系。党的十九大将中央和地方财政关系改革摆在财税体制改革任务第一位。本文将构建中央和地方财政关系的逻辑框架，并以此为参照，对当前我国中央和地方财政关系进行检验，查找存在问题，提出改进思路。

刘尚希（2014）指出，在国家治理的视角下，国家治理实行两级架构，一级是国家（中央）层面，另一级是地方层面，省以下都属于地方治理。（1）本文所述中央和地方财政关系，指的是中央政府和省级政府财政关系。

一、界定政府和市场边界——构建政府间财政关系前提

厘清政府可以在哪些领域发挥资源配置的作用，是研究政府间财政关系的前提。

（一）市场经济中的政府职责

在市场经济体制下，市场在资源配置中起决定性作用，政府只应该在造成市场失灵的外部性领域发挥作用，主要包括四方面：一是宏观经济调控，二是提供公共产品，三是维护公平竞争的统一市场秩序，四是收入分配调节。相应的，运用财政资金履行的政府职责——财政事权的支出范围，同样需要遵循上述要求。

政府的职责，最显著的特点是“公共性”，为表述方便，下文统一用“公共服务”概括政府职责。

（二）财政事权是否“越位”、“缺位”——对支出领域的分析

1.财政事权是否“越位”——竞争领域支出情况

2017年全国一般公共预算支出项目中，竞争性领域（或者说非公共服务领域）有物价管理、运动项目管理、体育训练、文化产业发展专项支出、普惠金融发展支出、目标价格补贴、制造业、工业和信息产业支持、支持中小企业发展和管理、建设项目贷款贴息、技术改造、中药材扶持资金、重点产业振兴和技术改造项目贷款贴息、民贸企业补贴、民贸民品贷款贴息、金融发展等16个科目共计4260.44亿元支出，占一般公共预算支出总额的2.1%（2）。

2.财政事权是否“缺位”——公共服务支出情况

政府的职责主要是提供公共服务，尤其是公众最关注的的教育、医疗、环境保护等事关民生权利、社会公平的基本公共服务。下面，将我国与部分发达国家在公共服务、经济建设领域支出作一简要对比。

从表1看出，我国卫生健康支出占财政支出比例只有3.05%，其他发达国家中，最低的是日本，但占比也达到了13.03%，差距巨大。而我国经济建设支出比重远远高于其他国家。

（三）对优化财政支出结构的建议

1.增加部分公共服务投入

持续增加在卫生健康事业上的公共投入，满足公众对多层次、多样化的健康需求，是补齐财政事权短板、完善政府支出结构的主要着力点。

科技创新是决定经济内生增长、长期发展的决定性要素，教育投入水平是科技创新能力的重要影响因素，应该进一步加大教育投入，为提升全要素生产率、实现可持续的高质量发展提供保障。

我国与发达国家在环保领域的支出占比相差不多，但考虑到发达国家环境质量普遍较好，我国正处于污染防治“攻坚战”、生态文明建设的关键时期，大力增加环保领域投入也是自然选项。

2.逐步降低经济建设领域支出

一方面，要尽快从竞争性领域退出，让市场在资源配置中起决定性作用;另一方面，随着基础设施领域的不断完善，这一部分支出从长远来看自然会逐步降低。

二、财政事权、支出责任、财权、财力——政府间财政关系的构成要素及其关系

在明确政府财政事权支出范围之后，紧接着的问题就是——具体的财政事权由哪一级政府履行最为合适，再进一步的问题则是——如何为各级政府履行财政事权配备财力。

（一）财政事权与支出责任相适应

财政事权，是一级政府应承担的运用财政资金履行的任务和职责，简单说就是一级政府“花钱该干什么事”。

支出责任，是一级政府履行财政事权而必须承担的财政支出义务，简单说就是“该谁干的事，该谁掏钱”。

拥有怎样的财政事权，就需要承担怎样的支出责任。各级政府履行财政事权的同时应该承担相应的支出责任，即“財政事权与支出责任相适应”。

（二）财政事权与财力相匹配

财力，是一级政府为履行财政事权而必须获得的足额资金，简单说就是一级政府“需要获得多少钱”。财力必须满足财政事权的支出需求，即“财政事权与财力相匹配”。

一级政府财力的来源，一般有两条途径。一是通过本级财权获得。财权，是一级政府筹集和获得收入的权力，包括税收权、收费权、发债权等，简单说就是“筹钱的权力”。二是通过上级政府转移支付。一般来说，中央政府相对地方政府集中更多的财力，地方政府本级财政收入不足以负担本级支出责任，需要中央财政通过转移支付弥补财力余缺。

（三）财政事权、支出责任、财权、财力总体关系

财政事权、支出责任、财权、财力是构成中央和地方财政关系的四个要素，它们之间的逻辑可以用以下思维导图描述四要素关系。

三、财政事权与支出责任相适应——划分依据与现状分析

（一）划分财政事权的首要依据——受益范围

不同领域的外部性，影响范围是有区别的。相应的，政府的公共服务受益或影响范围也是有区别的。若要充分调动各级政府提供公共服务的积极性，就应该按照受益范围划分事权与支出责任。

一是对于受益范围仅限于当地范围的公共服务，可作为地方财政事权，并由地方政府履行支出责任。包括：社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等与当地居民密切相关、受益范围地域性强的公共服务。

二是对于事关全局、受益范围或影响范围覆盖全国的公共服务，可作为中央财政事权，并由中央政府履行支出责任。包括：国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护、涉及全国统一市场和要素自由流动、跨地区司法纠纷审理等公共服务。

三是对于受益范围跨区域的公共服务，既事关本地利益，又事关局部或整体利益，可作为中央和地方共同财政事权，并由中央政府和有关地方政府共同履行支出责任。包括：义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）的公共服务。

（二）如何履行共同事权与划分支出责任——区分两类情况

共同事权由中央和地方共同履职并承担支出责任，容易出现职责不清、推诿卸责的问题，因此，科学划分共同事权的权责边界与支出责任就至关重要。

从共同事权的服务对象是否重合这一特点入手，可以将共同事权区分为两类情况。

第一类是中央和地方管理和服务的对象并不重合。如科技研发、公共文化等财政事权，中央和地方有各自机构承担相应职责，公共投入各有侧重、并不重合，并各自承担相应支出责任。

第二类是中央和地方管理和服务的领域、对象重合。如跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理等，或者如基本养老保险、基本医疗保障、基本公共卫生服务、义务教育、基本就业服务、基本生活救助、基本住房保障等体现国民待遇和公民权利的基本公共服务。

第二类事权有一个重要特点，就是“信息不对称”——地方政府更接近服务对象，更了解基本情况，相对中央政府有明显的信息优势。对此，可以中央负责制定标准、出台规划、监督管理，地方负责具体执行。中央与地方按比例承担支出责任，比例的大小需要根据财政事权基本公共服务属性轻重、受益范围外溢程度、是否激励相容而定。

两类财政事权中，第二类是财政研究中的焦点、难点问题。

（三）对当前财政事权和支出责任划分现状的分析

下面，对2017年中央和地方本级支出数据进行分析，得出以下主要结论：

1.部分财政事权划分不符合受益范围依据

从受益范围划分财政事权的原则来看，地方政府承担了一些应该由中央政府承担的职责，包括以下11项科目支出：质量技术监督与检验检疫事务，国防，拥军优属，退役士兵能力提升，部队供应，在乡复员、退伍军人生活补助，义务兵优待，农村籍退役士兵老年生活补助，退役安置，食品和药品监督管理事务，国际河流治理与管理。以上科目支出共计2085.06亿元。

2.部分共同事权中央支出责任过轻

对于第二类共同事权，支出责任的分担也要分两种情况对待：

一种是体现国民待遇和公民权利、事关全局长远发展或涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，中央相对地方更有激励去履职，所以应以中央为主、地方为辅划分支出责任。包括15项支出科目：普通教育，职业教育，特殊教育，科学技术普及，基本公共卫生服务，疾病预防控制机构，财政对基本养老保险基金的补助，财政对基本医疗保险基金的补助，残疾人事业，自然灾害生活救助，临时救助，最低生活保障，特困人员救助供养，其他生活救助，扶贫。这15個项目，目前中央和地方支出分别为1558.43亿元、44632.79亿元，中央支出占比严重偏低。

一种是受益范围跨地区、地方政府具有更多信息优势的财政事权，可由中央和地方同等承担支出责任。包括8项支出科目：就业补助，污染防治，自然生态保护，天然林保护，退耕还林，风沙荒漠治理，退牧还草，长江黄河等流域管理。这8个项目，目前中央和地方支出分别为41.9亿元、3792.94亿元，中央支出占比仍然很低。

（四）对财政事权和支出责任划分调整的建议

可将国防等18项地方政府承担的事权和支出责任划给中央，可将普通教育等11项事权的中央、地方支出比例调整为8∶2，可将就业补助等8项事权的中央、地方支出比例调整为5∶5。

四、通过财权获得收入——财权划分原则与现状分析

（一）财权划分的两个原则

税收权是财权最主要的部分，也是中央和地方财权划分的核心内容，其划分主要应该遵循两个原则：

1.收入划分侧重中央

无论是联邦制国家还是单一制国家，中央政府都应该掌握大部分财力，居于主导地位，一方面使中央政府对地方政府形成一定的财力调控，另一方面有利于引导地方政府贯彻中央战略意图。

2.税种划分科学合理

按照成熟市场经济国家的经验，一般将税基流动性较强、地区间分布不均衡、年度间波动较大以及税负易转嫁、涉及收入分配等的税种划给中央政府，将税基较为地域化、地方拥有信息优势的税种划给地方政府。

（二）财权划分现状分析

对照前述中央和地方税种划分标准，我国税种划分存在两个突出问题：

一是共享税比例过高激励地方政府过度投资。增值税具有税基流动性强、易转嫁的特点，企业所得税具有税基流动性强、事关收入分配的特点，这两种税适合作为中央政府税收。2017年，增值税和企业所得税占据地方政府税收收入的58.1 %，两税集中在工业部门征收，只要工业投资扩张，一般会带来增值税和企业所得税增长，这就激励地方政府大力推动工业企业扩大投资规模。当所有地方政府追逐工业投资带来的税收增长和GDP增长时，就会竞相上马大型工业项目，进行大量工业投资，最终造成严重产能过剩、引發债务风险。

二是地方政府缺乏主体税种。如前所述，我国地方政府的主要税收收入来自共享税，缺乏地方主体税种。

（三）财权划分改革建议

1.优化部分税种划分

可将增值税改为中央税（并降低增值税税率），同时，为减少对地方收入减少影响，可允许地方在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税。将企业所得税由中央、地方比例分成制改为按核定税基分享制，地方按固定比例征税，中央征收累进税。

2.建立地方主体税种

房地产税税基稳定，缺乏流动，是理想的地方税种，在绝大多数国家都是地方政府主体税种。此外，房地产税是对土地存量的市值征收，与地方政府的公共服务职能是激励相容的，因为地方政府为了获得更多的房地产税收入，就必须改善公共服务、优化营商环境。因此，可把房地产税作为地方主体税种。

五、如何通过转移支付调节财力——关键问题与现状分析

（一）运用转移支付的两个关键问题

一是转移支付规模要适度。转移支付过低，不能有效弥补地方政府财力余缺，无法实现区域均衡发展、国家战略部署的目标;转移支付过高，容易削弱地方官员发展本地经济和依法筹集税收的激励，引发地方官员道德风险和资源浪费。

二是转移支付结构要合理。考虑到政府的职能主要就是提供公共服务，应该以促进基本公共服务均等化为目标的一般转移支付为主，专项转移支付为辅。此外，由部门管理的专项转移支付项目繁杂、资金分散，不利于发挥资金规模效益，同样要求尽量减少专项转移支付。

（二）对转移支付现状分析

1.转移支付规模过大。2017年，中央对地方转移支付占中央一般公共预算支出的60.1%，是中央本级支出的1.9倍;占地方一般公共预算收入的36.4%。如此大规模的转移支付，不利于调动地方政府发展经济、培植税源的积极性。

2.专项转移支付安排不合理

2017年，专项转移支付占全部转移支付的38.4%（占比仍然接近四成），一共70个支出科目，逐项分析后发现存在以下问题：

一是仍然存在竞争性领域专项。在文化产业发展专项资金、工业企业结构调整专项奖补资金、目标价格补贴、普惠金融发展专项资金、农业保险保费补贴、战略性新兴产业发展资金、工业转型升级资金、中小企业发展专项资金、服务业发展资金、外经贸发展资金、民族贸易和民族特需商品生产企业贷款贴息等11个领域安排了1469.28亿元专项，占全部专项转移支付的6.7%。

二是与财政事权、支出责任划分不匹配。退役安置补助经费、重要物资储备贴息资金、粮食风险基金等3个支出项目安排了579.45亿元专项，占全部专项转移支付的2.6%，其对应的事权应该属于中央事权，转移支付应该划为中央本级支出;城市管网专项资金、农村危房改造补助资金、统借统还外国政府贷款和国际金融组织贷款项目等3个支出领域安排了444.85亿元专项，占全部专项转移支付的比例为2.0%，其对应的事权应该属于地方事权，应该取消相应转移支付。

三是共同事权领域存在专项转移支付过多过散。70个专项平均每个项目312.6亿元，金额最少的项目（民族贸易和民族特需商品生产企业贷款贴息）只有0.02亿元，金额最多的项目（基建支出）高达3942.36亿元，标准差高达627.8。

（三）改进转移支付的建议

1.缩减转移支付规模

根据财政事权与支出责任划分的分析，今后要强化中央事权和支出责任，相应地削减地方财政事权与支出责任，这为减少转移支付腾出空间，缩减规模的重点是专项转移支付。

2.缩减和整合专项转移支付

一是逐步取消竞争性领域专项。要尽快清理竞争性领域专项。对确需扶持的关键产业，可探索政府投资基金等市场化运作模式。

二是促进转移支付和财政事权与支出责任划分衔接有序。对属于中央事权的，要将转移支付划为中央本级支出，由中央单位直接承担;对属于地方事权的，取消专项转移支付，由地方承担支出责任。对其他共同事权的专项转移支付，应考虑在强化中央支出责任以后，相应取消或减少专项规模。

三是进一步清理整合专项转移支付。大幅度整合同一支出方向下不同专项，推动同一支出方向资金的统筹使用。

总体来看，当前我国的中央和地方财政关系，距离国家治理现代化的要求，还存在差距。需要在优化财政支出结构、强化中央财政事权与支出责任、健全地方税体系、缩减和整合专项转移支付等方面着重推进改革，达到“财政事权与支出责任相适应、与财力相匹配”的制度目标。

注释：

（1）刘尚希：《基于国家治理的财政改革新思维》.《地方财政》，2014年第1期。

（2）本文所有涉及2017年财政数据，全部来源于财政部“2017年全国财政决算数据（http：//yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html）”或据其计算所得。

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（责任编辑 吴晓妹）