综合执法改革的乡镇实践研究

詹檐鹏

摘 要：综合执法体制改革是党的十八大以来中央顶层设计和重要工作部署，各地方改革因地制宜各具特色，调研围绕孝感本地乡镇综合执法改革推进情况，总结乡镇政府处境尴尬无权执法、执法部门力量有限“选择”执法、乡镇政府属地管理权责失衡、执法队伍建设有待加强等主要问题，并提出设定方案搭建平台分步实施、匹配乡镇职权合理落实属地责任、细化标准化执法操作规程、严格执行执法人员绩效考核、强化执法装备与科技应用等实践路径。

关键词：综合执法;行政执法;改革;基层实践

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）03-0092-02

行政执法是实施法律规范的主要途径，行政执法体制改革是建设法治政府、推进全面依法治国的关键环节。当前，要贯彻落实省内关于综合执法体制改革的整体部署，研判孝感市执法部门及乡镇实际，探索创新行政执法的体制机制，推进本市乡镇综合执法工作。基于此，孝感市委党校成立“行政执法权向乡镇延伸研究”课题组，先后到多个市直机关、县市区执法部门、乡镇开展调研并认真总结，报告如下。

一、综合执法体制改革总体进程

（一）概念界定

行政执法是指行政机关直接实施法律法规的管理行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政给付、行政确认、行政奖励等。实践中最狭义的行政执法是指行政检查、行政处罚以及部分行政强制。

综合执法是指在同一公共领域或行政区域由一个执法部门或一支执法队伍综合行使多个执法部门（组织）法定职权的行政执法制度。其中，公共领域是指行政学意义上的与市民社会对应的社会生活内容，围绕公共部门的活动展开，实践中指称部门管理的“条”，典型的如城市管理综合执法。行政区域是指国家基于分级管理实行的区域划分，实践中指称各级政府管理的“块”，典型的如某经济开发区综合执法。由于中央没有具体限定综合执法的改革路径，各地做法不一，如将联合执法等同于综合执法，调研中有不少部门和乡镇工作人员对综合执法概念有疑惑，需要在改革进程中明确并统一认识。

（二）历史沿革

1.学术探索

综合执法改革的学术研究在20世纪80年代就开始了，最初只是限于一个部门的工作机制调整优化，伴随着改革开放进程，逐步指向职能交叉、多头执法等执法体制问题，并形成综合执法改革的学术共识和呼吁。

2.改革进程

综合执法改革的法律依据起点是1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第16条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，明确了相对集中行政处罚权的改革方向，就是依法將多个行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使。1997年，经国务院批准，城市管理综合执法改革开始在部分城市试点并逐步全面推行。2002年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，改革试点从城市管理向文化市场管理、交通运输管理、资源环境管理、农业管理等领域拓展，综合执法改革正式启动。

（三）顶层设计

党的十九大报告、十八届三中四中全会决定以及国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》均明确指出，行政执法体制改革的目标是建立健全“权责统一、权威高效的行政执法体制”，要“推进执法重心向市县两级政府下移”，“大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等11个领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法”[1]。

（四）各地做法

综合执法不仅要贯彻中央要求，还要结合本地实际因地制宜，因此各地推进综合执法工作的方案各具特色，进程前后不一。

1.部门综合执法

跨部门综合执法。实践中称之为“大综合执法”。城市管理综合执法结合地方立法依法运行，走向规范和成熟，部分城市在城管部门的基础上拓宽执法权限，组建了综合执法局。整合文化领域市场执法职能和执法力量，普遍建立了文化市场综合执法队伍。部分城市结合大部制改革，整合工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督、价格监督检查、知识产权等部门职能，建立了新的市场监督管理局。少数城市开始改革试点，整合主要的行政许可职能，组建了综合审批局。

部门内综合执法。暂时不具备综合执法条件的领域，在相关部门内部推行部门内的综合执法，整合部门内各内设机构的执法权限和执法力量，逐步实现部门内的一支队伍管执法。

2.行政区域综合执法

扩权强镇推进乡镇综合执法。山东省商河县2014年4月以来，在乡镇一级挂牌成立综合执法大队，采取联合执法与委托执法相结合的工作模式，初步实现乡镇政府层级一个主体一支队伍执法[2]。湖北省宜都市2015年11月，在姚家店镇启动了“一府三中心”改革试点工作，镇政府整合资源，设置政务服务中心、公共服务中心、综合执法中心，综合执法中心集合了工商、食药、司法、民政和住建、国土、农业、教育、文化等相关部门人员，在镇政府的统一指挥管理下进行日常全面监管[3]。

开发区综合执法。2017年1月，烟台经济技术开发区成立综合行政执法局，开启集多领域行政权力于一体的新模式，将城市管理、规划、国土资源、文化、旅游以及道路交通运输管理、市场监管、水政8个领域全部或部分行政执法权纳入跨领域综合执法范围。综合行政执法局为开发区管委工作机构，依法集中行使相关行政职能部门的行政处罚权、行政强制权和相关监督检查权[4]。

二、孝感市综合执法改革状况与存在问题

（一）孝感市综合执法改革状况

1.市政府统筹推进改革卓有成效

市委市政府贯彻中省精神统筹安排，市编办牵头推进改革事宜。先后组建了市食品药品监督管理局稽查分局、市卫生计生综合监督执法局、市文化市场综合执法支队，实现了食品药品、卫生计生、文化领域综合执法。在市直高新区、临空区设立了综合执法局，由市直有关部门和垂直管理部门与高新区、市临空区签订委托文书，并刻制“综合执法专用章”，实行“一支队伍管执法”。调研得知，综合执法局的执法人员及行政职能截至2017年6月没有到位运行。由市法制办组织实施，截至2016年9月30日，全市行政执法人员换证考试工作圆满完成，仅市直参考人员就有2 169人[5]。

2016年4月，孝感市在市政府门户网站上公布了市直45家执法单位的权力清单和责任清单，并对其实行动态化管理。经严格清理，审定了市级行政权力事项2 961项，具体包括行政许可200项，行政处罚1 909项，行政强制133项，行政征收24项，行政给付19项，行政检查199项，行政确认106项，行政奖励8项，行政裁决10项，其他类353项。

2.乡镇行政执法基本情况

多数执法领域，县直部门享有法定职权开展行政执法，乡镇政府依托村（社区）组织力量，反映本地情况协助配合执法。县直部门的执法机构分为三种情况，有的在每个乡镇都设置了派出机构;有的采取分片区设置派出机构，一个派出机构负责几个乡镇的部门执法工作;有的不设置派出机构，以机关下设的专门执法机构执法，执法机构内也分片区开展工作。对于没有在本乡镇设置派出机构的，乡镇政府都有相应的机构或人员对位负责。少数执法领域，乡镇政府有一定的执法权限。

（二）乡镇行政执法存在的主要问题

1.乡镇政府处境尴尬无权执法

调研中，多位执法部门和乡镇工作人员用尴尬一词来界定乡镇执法问题。原因是现行法律法规只赋予乡镇政府有限的行政执法权，包括村镇建设规划管理、内河道交通安全管理、殡葬管理、乡村公路绿化管理、生猪屠宰管理等。除此以外的行政执法领域，乡镇政府没有法定的执法权，发现违法行为只能说服教育劝阻，及时联系有执法权的部门处理，形成“看得见的管不着，管得着的看不见”的局面。法律规定的委托执法形式，因为执法责任归属委托方，有些如安全监管可能涉及刑事责任承担，执法部门心存顾虑不愿委托。

2.执法部门力量有限“选择”执法

伴随着城市化飞速发展，执法部门在人员、编制、装备、经费等方面不能满足行政执法的实际需要。人员配备原则上应向执法一线倾斜，实际情况相反，部门机关人员超编而执法队伍或乡镇派出机构人员明显不足。调研发现，一些派驻乡镇的执法站所名义上是3-5人，实际上常年1人驻守，无法开展正常的执法工作。部分已实现一领域综合执法的部门，虽然对外是一支队伍，内部仍然延续原来的几个细分领域独立执法，執法力量不足的问题没有得到有效缓解。与乡镇相比，市区县城城市规模大，应予办理的行政违法案件相对集中多发，执法效率高，部门开展执法时，必然将执法力量向市区县城倾斜，客观上造成选择执法的效果，对乡镇关注少投入少，不能满足乡镇的实际需要。

3.乡镇政府属地管理权责失衡

部门下乡执法行政成本高，要求乡镇属地管理支持。孝感市下辖7个县市区，其中行政村（社区）最多的是汉川市，下辖626个行政村（社区），最少的是大悟县，下辖285个行政村（社区）[6]。如果执法部门跑遍所有行政村（社区），一天两个也需要最少143个工作日。各县城到最远的乡镇是大悟城关到宣化店镇，约50公里，在使用执法车辆的条件下需要一个小时，如果搭乘公共汽车时间翻番。

县政府及其执法部门对乡镇安排工作，强调属地管理原则，不管事大事小，只要人或者事是镇域内的，先不区分事务类别背后原因，统统“谁的孩子谁来抱”，抱不好就追责。乡镇政府只好想方设法去“抱好自己的孩子”，以免自己被追责。但是多数领域乡镇没有执法权限，只能采取不规范的权宜之计处理问题，不适应法治政府建设的要求，不适应基层群众日益进步的法治观念和诉求。调研得知，有农民对乡镇干部上门做拆迁工作全程摄像，还有一位农民因为一个行政争议走完从申请行政复议到提起行政诉讼一审二审的救济全过程。

4.执法队伍建设有待加强

执法部门和乡镇工作人员，年龄普遍偏大，中间年龄段多数在40-50岁之间。一些执法部门受制于编制限制，人员梯队建设无法进行。乡镇则是年轻人来来去去，留不住人，留下的年轻人一旦成长为乡镇领导，就离开了执法一线。现有人员身份不同待遇差别大，同工不同酬问题突出。

三、推进乡镇综合行政执法的改革路径

乡镇执法体制改革，必须以中央确定的部门综合执法为主要方向，结合各乡镇实际稳步推进。

（一）设定方案搭建平台分步实施

以2020年基本建成法治政府为阶段性目标，结合中省推出的量化考核指标体系，倒排执法体制改革进程总体方案，改革任务分解到政府及其执法部门，设定时间节点定期督查到期考核验收。搭建两个平台明确运行机制，一是县市区领导层面的联席会议平台，整合同一领域的各部门执法力量，划分理顺部门之间的执法职责，明确各执法部门、乡镇（街道）政府的事权配置。二是执法部门层面的联合会商平台，探索总结综合执法、联合执法的运行机制，协调解决执法业务争议。

（二）匹配乡镇职权合理落实属地责任

继续加强乡镇的基层组织建设，维护村（社区）网格化管理系统良性运行，及时收集和报送辖区内的执法相关信息。结合各乡镇实际需求，通过联席会议平台协调，拟定菜单式委托执法清单供乡镇选择，以委托方式赋予乡镇必要的行政检查、行政处罚等职权。建立乡镇的综合执法中心或联合执法中心，将乡镇持有执法证件的工作人员、执法辅助人员和部门派驻执法人员集中合署办公，统一对外开展执法工作。明确条块的责任划分，制度固化乡镇、执法部门的责任边界，有争议的事项确定上交的渠道、管辖主体和解决流程。

（三）细化标准化执法操作规程

市县法制部门聘请行政法专家提供理论指导并进行合法性审查，组织部门执法骨干，对各领域执法活动系统梳理，分类编制执法人员工作手册，明确各种具体情形下的执法流程与工作要求。依据法规规章及规范性文件，将行政自由裁量权细化、量化，限定不同情形下自由裁量的范围、种类、幅度，融入执法流程。对极少数执法情形难以适用单项操作规范或存在权限争议的，明确执法人员的处理方式和途径。在执法流程标准化的基础上，逐步推行执法人员的轮岗制度，执法人员原则上不得长期从事单项执法工作。

（四）严格执行执法人员绩效考核

在不突破现行人事法律政策的前提下，强化在编在岗执法人员学习培训与绩效考核。编制精细化的绩效考核指标体系，结合日常的工作台账，合理评价量化打分。将执法人员的年终奖励性收入切出适当份额，合并作为绩效工资总额度，区分各执法人员的全年考核分数，绩优多得，绩差少得甚至不得。考核成绩同时记录在案，作为执法人员职务晋升、岗位调整、教育培训等的重要依据。

（五）强化执法装备与科技应用

建设行政执法检验检测中心，集中资金配置必要的常规设备，非常规的高精尖设备原则上不配置，依托武汉市相关机构购买服务。执法人员的执法记录仪、快检设备等执法装备，由执法部门与乡镇（街道）协调配置使用。市县政府统筹安排，在合乎法律、合乎执法需要的前提下，对一些执法场所、执法对象安置电子监测设备辅助执法工作，相关设备的维护和数据预处理通过政府购买服务由社会机构承担。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[2]济南市商河县创新执法体制实现执法一“综”到底[EB/OL].[2018-09-09].http：//www.scopsr.gov.cn/rdzt/xzzf/exdt/201607/t20160726.html.

[3]宜都市乡镇“一府三中心”改革扩权强镇惠民生[EB/OL].[2018-09-09].http：//nync.org.cn/bencondy.php？fld=47=39190.

[4]烟台首个综合行政执法局在开发区正式揭牌[EB/OL].[2018-09-09].http：//news.shm.com.cn/2017-01/19/content-4571478.ht，html.

[5]全市行政執法人员集中“赶考”[EB/OL].[2016-09-09].http：//www.xgrb.cn/lddt/218212.html.

[6]孝感概况[EB/OL].[2018-09-09].http：//www.xiaogan.gov.cn/art/2014/9/13/art_409_28297.html.