节约型政府：界定、策略与路径

李洪川

摘 要：节约型政府建设是建设节约型社会的重要方面。节约型政府建设的重要举措是政府对自身行政成本的控制，政府必须将行政成本作为付诸政治行动的考量。为获得更高的社会经济效益，政府必须降低行政成本，使行政成本适度，不至于使行政成本高于实际的边际收益。

关键词：节约型;行政成本;关联

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）03-0040-02

政府行政成本是政府发展成本的重要组成部分。政府管理体系的发展和服务水平的提升，必然要求行政成本相应增加。组织机构合理、人员精简高效、财政收支有度，在总体上能够控制政府行政成本过度膨胀，这样一个精简的、廉价的政府，其行政成本增长与产出收益相适应;其职能与市场经济相适应;其规模与自身作用相适应。保持适度行政成本的政府，从另一方面来说，也就是节约的政府。

一、节约型政府的界定

近年来，降低政府行政成本，建设节约型政府已经成为社会的关注点，而“节约型政府”的话语是在“节约型社会”的背景下被强烈凸显的[1]。对于节约型政府的讨论，一部分学者认为，“节约型政府”是相对之前浪费资源的政府而言，这种政府可以更有效地利用資源，因而它是公共行政变革的新范式[2]。也有学者认为，“节约型政府”是对政府自身角色和职能的重新定位与转变，故更加强调“小政府、大社会”、有限政府的特征。尽管以上观点都涉及“节约型政府”实际的运行态势，但这些分析方法容易将行政主体（政府）与行政客体（资源）割裂开来，要么强调资源的稀缺性，要么强调主体的自觉性，缺乏从综合视角去阐述“节约型政府”运行的本质。

同“节约型社会”一样，“节约型政府”是诸多政府类型的一种。“节约”一词在汉语语境中包含理财、经济的意思，英文表达为economy，而economy同时也具有经济的含义，因此Economygovernment更加侧重和强调政府行为的经济和成本。“政府”相对社会与经济而言，尽管存在广义和狭义之分，但就其自身职能和特征而言，政府本质是公共权力的行使者，是社会和经济治理的主体，对于自身、对于市场及对于社会实施公共管理活动[3]。政府自身权力的公共性、强制性及其职能定位决定了政府可以从社会领域无偿获取必要的资源，用以自身的维持和对社会经济的管理，但也决定了政府对成本概念的模糊性。

政府的行为，包含着行政主体和行政客体的相互关系和复杂作用，而“节约型政府”将行政主体（政府）与资源、能源等（行政客体）放在一个经济的框架中，在这个框架中，政府将作为和履行理性的经济人角色，它将经济成本（在行政行为则是行政成本）作为付诸政治行动的考量。为获得更高的社会经济效益，政府必须降低行政成本，使行政成本适度，不至于使成本高于实际的边际收益。

因此，不同于其他学者，我们将“节约型政府”的内涵定义为，同以往其他类型政府的行为范式不同，节约型政府更加注重以效益/成本的方法，政府通过一系列行政行为，使自身所消耗的行政成本最低，进而获得最大收益。这种政府最显著的特征即节约、高效、有限。

行政成本的含义，通常表现为直接行政成本，同时也包含政治成本、社会成本等间接行政成本。组织机构设置合理、人员精简高效、财政收支有度、行政效率提高，则在总体上控制政府行政成本过度膨胀，这样一个精简的政府，其行政成本增长与产出收益相适应;其职能与市场经济相适应;其规模与自身作用相适应。保持适度行政成本的政府，从另一方面来说，也就是节约的政府。接下来我们将对“节约型政府”的外延进行扩展，从四个维度更好理解行政成本以及适度行政成本对建设“节约型政府”的影响。

1.社会语境规范政府行为

首先，建设资源节约型社会已经成为社会的普遍共识。在这样的话语权下，政府若不能起带头作用，明显会对其信用成本带来额外地增加。此外，由社会维持着政府的运转，无论是政府规模过小还是过大，都会损害政府效能的发挥，尤其是庞大规模政府的存在，不但对社会带来极大的成本，而且也是不必要的能量消耗[1]，这对于维持政府运转的社会而言，其付出的成本不能达到预期的收益，自然会对政府施加压力。

其次，新的社会语境涉及政府管理理论的演变。自20世纪90年代以来，西方新公共管理理论掀起政府再造的趋势，也深深影响到我国政府行政方式和职能的转变与创新。新公共管理理论要求打破政府垄断公共服务和公共物品的局面，同时把企业的组织结构、文化引入政府中来，用企业家的精神和方式来改造政府行为。在此过程中，也必然涉及政府行政成本、政府效益等原本在企业经济活动中才被讨论的话语。

最后，供给侧改革成为新的改革思路。这种改革主要从供给的角度，使供给方同需求方相适应。政府作为公共产品和公共服务的主要提供者，同企业一样，需要政府对其自身产出做出调整，以回应地方企业和居民需求。政府供给侧改革是一场全方位、系统化工程，不能采取成本高昂，容易引发混乱的激进模式[4]。这就要求政府重新审视自己的经济行为，作为理性的经济人，在调整产出的同时，也降低对行政成本不必要的投入。

2.行政成本倒逼机构节能

首先，我国存在数目庞大的政府机构、公务人员，各项经费支出惊人。这就使得成本倒逼在政府运行中成为必然要求。成本倒逼之所以在政府中得以运用，既有其理论依据，也有其现实基础[5]。企业化的政府欲讲求政府效益和顾客导向，也必然面临着企业的效益/成本法，这种行政成本可以是外界强加的，如个人或单位考核。否则，不计行政成本的政府，也是最不讲求效益的政府。在政府的工作考核中，将节能、节约作为绩效评估的参考依据，从而倒逼政府为增加绩效而降低自身的运行成本。

其次，制度上惩罚和约束的成本，也会促使政府自身降低行政运行成本。政府节约成本的建设，还依赖于积极的制度建设[6]。完善的监督制度、预算制度、考核制度、审查制度及惩戒制度，都会形成政府运行不可触碰的制度红线。如果因违反这些制度而带来的成本要高于自身运行所增加的边际成本时，也会倒逼政府重新审视自己的行为，厉行节能要求。

最后，现代政府作为公共服务和公共产品的提供者，政府之间也存在竞争的关系。政府厉行节约，以适度行政成本维持自身正常的运转，从而得以将更多的资源投入公共服务中，提供更优质、更高效的公共产品，这种“节约型政府”在实际的竞争中也更有利。相反，那些非“节约型政府”将有限的资源无节制地用于自身消耗中，从而忽视了对公共产品和公共服务的提供和创新，过高的行政成本也不利于其产出的优化，自然在实际的竞争中处于不利位置。

3.廉价政府期望政府瘦身

马克思在《法兰西内战》一文中，所描绘对廉价政府的构想是基于对资产阶级政权的批评。马克思对那种庞大的、寄生的、笨重的官僚机构充满厌恶，在评价巴黎公社时，马克思指出，这（巴黎公社）是一种新型的政权，在这种新式政府的管理下，政府一是职能重要，机构设置精干;二是公职人员廉洁奉公，且普通薪资;三是没有特权，不合理的经费被取消[7]。这样的一个有限、精干、高效的政府就是廉价政府，同时也是行政成本适度的政府。

首先，政府职能和机构越多，所配置的公务人员也就越多，由此带来更多的经费支出、信息成本，从而使总体的行政成本增加。此外，由于行政权力自身的扩展延伸性，往往造成政府职能越位，不该管的也管，管不好的也管，这也会额外增加政府不必要的行政支出和成本。而职能定位合理，行政机构设立适当，人员配置优化则会降低行政成本，使政府的行政成本保持在适度的范围内。

其次，政府的工作人员应当是廉价的，并且应该领取和工人工资相当的薪酬[8]。廉价体现了经济、节约，而廉价政府的时代表现形式就是“节约型政府”，在节约型政府中，除了要求政府工作人员的本职工作是为人民服务，同时也认为，政府自身的存在就是一个庞大的开支，而精简人员，维持必要的薪资，保持一种“小政府，大社会”的状态，取消一切不合理的经费就是减轻财政负担，就是降低行政成本，减轻政府给社会带来的成本。

最后，政府机关及其工作人员没有特权，限制了政府寻租行为发生的可能性。权力是腐败的温床，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。一些政府机关，工作人员利用手中的权力，搞面子工程，形象工程，让权力为私人服务，浪费之风、奢靡之风盛行，造成行政成本失控[9]。一个廉价的政府，是一个透明的政府，是一个没有腐败温床的政府。而政府人员尤其是领导人员，如果能做到恪尽职守，廉洁奉公，避免面子经济、面子消费、豪华办公等现象，就可以降低行政成本，而这就是节约型政府的良好表现。

4.财政绩效要求政府节约

在某种程度上，可以说政府是社会总产品的既得利益者。政府的存在需要从社会中汲取必要的资源，政府的运行也是通过税收过程，从社会领域获取财力，在政治系统中一系列操作下，进而转化为公共产品和服务。节约型政府是一种绩效政府，通过对所获得的财力进行计算，提高财政资金的利用效率，以最合适的财政投入，获得最大的收益，将更多空余的财政资源投入民生领域。在这里，恰当的财政支出构成适度行政成本最主要的成分。

首先，以资金形式表现出来的财政支出，是政府行政成本最直接、最主要的构成部分。政府“三公经费”过高，其他经费增长过快等且不透明，由此造成政府行政成本居高不下，这些现象都是以资金的形式表现出来。因此控制政府财政支出，压缩地方政府开支，是控制政府行政成本，建设节约型政府最主要的途径。党的十八届三中全会以来，中央政府承诺本届政府任期内不再新建楼堂会馆，三公费只减不增，甚至压缩中央机关一般性支出。这是在财政支出总量上予以控制，扎紧腰带过日子，厉行节约之风。

其次，对财政资金进行绩效管理也是控制政府行政成本，建设节约型政府的重要途径。要加强政府成本控制，建设节约型政府，关键是加强公共预算管理[10]。完善的财政绩效管理，不止于事前预算管理，更表现在事后监督机制、审核机制、评估机制。有效的财政绩效管理不仅将财政支出对社会效益作为评估的重要部分，同时更加注重政府自身运行成本及其产生的效益。政府不仅要考虑自身是否花得少、还要考虑是否花得好、花得值，其投入是否产生预期收益，这些都是节约型政府进行财政绩效评估的首要考虑因素。

最后，节约型政府必须是透明的，这种透明更多表现在财务信息公开。政府养了多少人，用了多少资金，买了什么东西，资金流向哪里，这些都涉及政府的行政成本问题。财务信息公开是财政监督的基础，而财政监督是财政绩效的重要组成部分。财务信息公开把政府和公民两端连接起来，比较突出的例子就是电子政务。一方面，它将减少寻租行为，遏制政治腐败，節约政府管理成本;另一方面，公众对政府财务信息的监督，迫使政府不得不考虑自身的公信力和所受的舆论压力，不得不面对自身运行成本问题。

财政作为节约型政府运转过程中最主要的行政成本载体，在国外，通常也是利用财政的手段进行“节约型政府”建设。如精简机构、裁汰人员、电子政务、预算管理等[11]。

二、适度行政成本与节约型政府关系

当前，政府部门和学界已经认识到降低政府行政成本的重要性和迫切性，但对于行政成本降低的程度如何，降低至哪里，并没有一致的结论，政府提供公共产品和服务，既要保证质量，又要尽可能降低行政成本[12]。因此，笔者认为，政府行政成本的降低，最终趋于同政府自身职能和机构相适应，即适度行政成本。如前文指出，节约型政府的特征即节约、高效、有限，适度行政成本与节约型政府二者之间的关系表现为。

首先，政府节约重在维持适度行政成本。行政成本控制是建设节约型政府的应有之义，从某种程度上讲，政府节约就是对政府行政成本的控制。维持适度行政成本，既是对当前政府行政成本高涨现象的控制，也是对政府机关内部铺张浪费现象的杜绝。因此，维持适度行政成本是政府机关节能、节约的主要表现，也是建设节约型政府的必然要求。

其次，二者统一于政府治理能力的提升。政府的行政成本与行政效率成反比[13]。也就是说政府耗费的行政成本越高，行政效率就越低;行政成本适度，行政效率就越高。衡量现代政府治理能力的好坏，有两个重要尺度，一是政府行政效率如何，是否高效;二是政府机构是否精简。从这个意义上讲，维持政府适度行政成本，建设节约型政府，提高政府行政效率，是提升和改善政府治理能力的重要手段和途径。

参考文献：

[1]刘祖云.节约型政府：境遇、用度与路径的剖析[J].社会科学研究，2006（4）.

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[5]孙萍，吕志娟.成本倒逼：政府机构节能管理新思路[J].中国人口、资源与环境，2007（1）.

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