支持重大决策的风险评估机制建设与运行

□ 文/王寿平 吴玉玲

中原油田是中国石化下属的第二大油气田，所属二级单位43个，用工总量4.79万人，资产总额351.17亿元，累计生产原油1.43亿吨、天然气929.44亿立方米。从2016年底开始，中原油田结合企业实际，吸收ISO31000国际风险管理标准的“嵌入性”理念，探索建立支持重大决策的风险评估机制，推行评估报告规范化、文本化、痕迹化，实施“议案+风险评估报告”的决策方案提报方式，提高企业决策质量和效率，有效防范决策风险，避免决策失误，全面提升企业抗风险能力，为企业高质量发展提供保障。

一、支持重大决策风险评估机制建设背景

（一）防范生产经营风险的需要

中原油田是我国最后一个以会战形式组建的特大型油气田，虽然近年来在深化改革调整、推进提质增效方面采取了一系列措施，推动了企业全面可持续高质量发展，但普光高含硫气田的开采、集输、净化难度不断增大；内蒙古探区生态脆弱，安全、环保标准更严格、监督更严苛、问责更严厉，安全和环保风险压力激增；油田外闯市场步伐加快，战略风险、法律风险、财务风险、安全风险管理难度随之增大；改革逐步迈入深水区，在市场化、全球化、信息化的冲击下，员工队伍思想意识日趋多元、多样、多变，价值取向各不相同，和谐稳定仍有大量工作要做。为了适应日益复杂和不断变化的生产经营环境，必须建立一套能够及时识别风险并实施防范的风险管理机制，确保改革发展的持续推进与平稳运行。

（二）支持企业科学决策的需要

国务院于2010年颁布的《关于全面加强法治政府建设的意见》中明确要求要把“风险评估作为重大决策的必经程序”。从运行情况来看存在两种现象：一是将一般程序中的含有风险评估内容就视同为风险评估，导致风险评估程序的徒有其名。二是缩小重大决策范围，引入第三方开展专项风险评估和调研论证，加大了风险评估和决策成本，导致决策效率不高。“不愿评、不想评、不会评、评不好”的现象在国企普遍存在，而为了满足指标考核和应付检查，以及固化部门权限，有时也会出现“繁琐评”现象。因此，需要规范风险评估报告的标准化文本，使风险评估显性化，满足程序性审核的要求，服务于决策会议研究，真正发挥好风险评估在企业决策过程中的作用，提高科学决策质量和效率。

（三）实现企业持续发展的需要

国务院国资委关于中央企业开展全面风险管理工作的有关通知多次要求，企业“三重一大”、高风险业务、重大改革，以及重大海外投资并购等重要事项应建立专项风险评估制度，在提交决策机构审议的重要事项议案中必须附有充分揭示风险和应对措施的专项风险评估报告。中国石化提出了坚决打好防范风险、扭亏脱困、分离移交三大攻坚战的要求，并把防范风险放在了首位。而传统的风险防范将工作重心放在了对个别或特定法律风险的控制和解决上，未能在事前以整体的、连续的、系统的方式来识别、控制和解决或降低各种风险，影响到企业整体生产经营管理水平的提升。因此，必须科学识别、评价、应对和控制油田生产经营中的各种风险，为决策层集体研究提供更加准确的参考，达到规避决策风险的目的，为实现企业持续高质量发展目标营造安全、环保、稳定的环境。基于上述情况，从2016年底开始，中原油田开始实施支持重大决策的风险评估机制建设。

二、风险评估机制建设的内涵和主要做法

中原油田结合企业实际，吸收ISO31000国际风险管理标准的“嵌入性”理念，以提高决策科学化、民主化水平为目标，坚持整体性、连续性、系统性方式，探索建立支持重大决策的风险评估机制，有机结合调研论证、前置评估、决策前评估三个层次，聚焦重要领域，开展专业风险评估，构建专业风险评估与综合风险评估相结合的多维度分析评价模式，有效识别、控制和消减各种风险。推行评估报告规范化、文本化、痕迹化，实施“议案+风险评估报告”的决策方案提报方式，提高企业决策质量和效率，有效防范决策风险，避免决策失误，全面提升企业抗风险能力，为企业健康持续有效发展提供保障。

主要做法如下：

（一）明确思路，制定支持重大决策的风险评估机制建设总体规划

图1 支持重大决策的风险评估机制流程图

1．确定整体思路。紧紧围绕油田战略目标和年度工作目标，聚焦重要领域，突出效率和有效性，建立支持重大决策的风险评估机制，按照“整体统筹、全面推进、务求实效、深度融合”的总体思路，有效识别、控制和消减各种风险。一是整体统筹。根据油田风险管理目标及各层面职能定位，结合专业管理实际，严格落实风险管理责任，确保风险管理适应管理需要。二是全面推进。有机结合调研论证、前置评估、决策前评估三个层次，明确风险管理目标，统筹各层级风险管理职能定位，确保上下衔接一致。三是务求实效。完善风险预警机制，制定风险应对方案，集中管理资源，提高风险管理的效率和效果，确保各种风险的“在控、可控、可承受”。四是嵌入融合。把重大决策的风险评估机制嵌入现有管理体系，使风险管理成为经常性、制度化的管理工作，逐步培育形成企业良好的风险管理文化。

2．健全管理组织体系。成立支持重大决策的风险评估领导小组，油田党政主要领导任组长，油田副职领导任副组长，勘探开发、生产运行、法律、HSE、廉洁、维稳等各专业管理部门和重大决策提报部门负责人为成员。按照管理职能分工，充分发挥各部门在风险管理组织体系中的作用，本着“谁的业务谁负责”的原则，对各类专业风险实行分类管理，形成从上到下的风险管理运行机制，建立职能明确、职责清晰、分工负责、执行高效、监督有力的风险管理组织体系，为风险管理工作提供组织保障。

3．完善运行机制。一是按照“双向进入，交叉任职，一岗双责”的原则，建立和完善有利于发挥党委领导班子集体决策的企业组织领导体制机制，为党委参与企业重大问题决策、发挥政治核心作用提供了组织保障。二是建立情况通报机制。领导班子会召开后，及时将提报的风险交由相关部门，并提出相应的防范措施。三是建立过程督导机制。定期对提报的风险整改情况进行跟踪督导，并及时通报进展情况，促进风险管理总体水平的有效提升。

（二）广泛开展决策项目调研论证，识别源头风险

中原油田从规范化、制度化、机制化着手，开展决策项目调研论证，从源头上识别风险，预防、减少和消除各种风险隐患，有效处理目前改革转型、和谐稳定、高效发展之间的关系。

图2 支持重大决策风险评估运行图

1．决策事项调研论证程序。决策事项提交会议集体决策前通过认真调查研究，经过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见，其中有关事项经法律部门审核，防控法律风险；重大投资和工程建设项目，事先充分听取有关专家的意见；重要人事任免，对拟提任人选提交会议讨论决定前，征求纪检监察部门的意见；研究决定企业改革以及经营管理方面的重大问题、涉及员工切身利益的重大事项、制定重要的规章制度，先听取工会的意见，并通过职代会或者其他形式听取员工意见和建议；涉及全局发展的重大事项，广泛征求有关单位，以及群众代表、离退休老同志等方面的意见。

2．决策事项调研论证方法。一是调查研究。在重大综合性事项决策前，组织生产、技术、设备、人事、安全、工程、物资采购等职能部门组成专题调研组，深入开展调查研究，形成调研报告供决策参考。广泛吸纳不同范围、不同对象的意见和建议，对决策事项进行充分讨论。采取个别交谈、集中交流等形式，听取有关方面的意见；采取座谈会、专题讨论会等形式，邀请各界人士进行交流协商。二是咨询论证。组织有关专家围绕重大决策事项开展研究，提出科学的专家咨询论证意见。内容包括重大决策的可行性、合法性、经济社会效益、执行条件和重大决策对环境保护、生产安全等方面的影响研究，以及其他必要的相关因素研究。咨询论证的程序包括：确定论证的内容和时间，做好会议记录和材料收集、整理工作，吸纳专家咨询论证意见情况向相关专家反馈。

3．健立党委源头参与机制。健全党委参与企业重大问题决策的运行机制，做到源头参与、深度介入、调研论证、集体研究。一是在事项讨论环节，开展油田重大决策事项调查研究，运用科学方法加强决策前期论证和综合评估，形成意见，提供决策参考。二是在事项动议环节，按照集团公司党组部署，结合党委意见，油田提出决策事项的方向、目标和任务。三是在政策研究环节，领会上级文件精神，掌握各层级政策内涵，把准事项的目的与意义。四是在分析论证环节，将上级文件精神、各级政策内容和企业实际状况进行对比分析，探寻优化路径。五是在方案编制环节，结合企业实际，将文件要求、政策规定转化为操作性强的实施方案。六是在方案确定环节，结合各方面意见，修订完善实施方案，按照“三重一大”决策制度要求，企业领导班子会进行集体决策，对涉及员工切身利益的重要事项，提请职代会审议通过。

（三）区分决策事项的风险类别，强化专业风险评估

不同的决策类型所涉及的风险类别有所不同，当决策事项在某些重要领域（维度、类别、区域）面临重大风险时，应当专项开展专业性风险评估。油田根据企业发展和业务需求，重点开展了环境影响风险评估、安全风险评估和稳定风险评估。涉及环境生态影响的项目安排事项应开展环境影响风险评估；高危项目运作时、工艺技术和设备设施变更的事项应开展安全风险评估；事关改革稳定、涉及员工利益的重要事项，按照“谁决策，谁评估”的原则开展稳定风险评估。

1．开展环境影响与安全风险评估。油气开发及新建、改建和扩建的工程建设项目严格执行“三同时”制度，从源头上消除各类建设项目可能产生的污染，从根本上消除环境问题产生的根源。在开工建设之前认真开展环境影响评价和安全风险评估，运用保护层分析（LOPA）、故障树分析（FTA）、定量风险评价法（QRA）等专业工具定量分析评价，识别分析各种风险。在钻井地质设计和钻井工程设计和投产方案编制过程中开展风险评估，确保地质设计符合HSE有关要求。根据地质设计和作业井史进行单井风险分析，优化施工工序，对井口采油树的拆卸、井控设备安装、洗压井措施等提出明确要求，实施一井一策措施，确保工艺设计和施工符合HSE安全环保有关要求，从源头识别并控制井喷事故风险的发生。

2．开展境外公共安全风险评估。随着中原油田境外项目逐渐增多，境外公共安全风险防范难度不断加大。油田开展以前期调研、社会安全、自然灾害、公共卫生、事故灾难为主要内容的境外综合风险评估。前期调研包括所在地（国家）政治、经济、宗教、民族、社会问题，与周边国家关系、所在国反政府恐怖组织、政府控制力、近3年发生的重大安全事件、自然灾害、交通状况、流行疾病和医疗水平等内容；社会安全风险识别从政局社会现状、武装冲突战争、恐怖袭击、社区部落干扰、宗教民族矛盾、社会治安刑事犯罪、群体事件等方面，形成社会安全各子类风险绝对风险等级评价表；自然灾害风险识别是从气象灾害、地质灾害、海洋灾害、恶劣环境等方面，形成自然灾害各子类风险绝对风险等级评价表；公共卫生风险识别从传染病、地方病、饮食安全等方面，形成公共卫生各子类风险绝对风险等级评价表；事故灾难风险识别从非生产性重特大交通运输事故、非生产性火灾事故等方面，形成事故灾难各子类风险绝对风险等级评价表。

3．开展稳定风险评估。根据不同的拟决策事项，由分管领导负责，信访管理部门牵头，协调专业管理部门对专业领域内的稳定风险进行分析论证。截至2018年6月，中原油田在采油厂重组、社区系统体制机制调整、扭亏脱困、“四供一业”分离移交等重大改革措施出台前，认真开展稳定风险评估，组织工作方案论证分析会32次，超前制定稳定工作预案13个。

图3 境外公共安全风险评估表

（四）严格履行决策前置程序，开展重大风险评估

为确保企业行为符合国家法律法规和上级政策，油田在重大决策过程中通过制度建设保证“前置程序”的落实，重点开展党委常委会宏观风险前置审议、合法性风险审查与合规性风险审查。

1．开展宏观风险评估。对涉及企业战略规划、体制机制调整、关停并转、薪酬调整等事关改革发展稳定，涉及员工切身利益的重大决策事项，在领导班子会决策前，局党委召开党委常委会进行前置审议，运用科学方法对决策事项调研论证和综合评估，充分吸收各方面意见，保证决策内容和程序符合法律法规、党内规章和有关政策及集团公司规章制度，确保事项实施方案符合油田实际，可操作性强，把好方向关、政治关和政策关。

2．开展合法风险评估。制定《关于加强“三重一大”决策事项合法性审查工作的通知》，明确提出“三重一大”决策事项不经合法性审查不得提交会议决策，将合法性审查作为必经程序嵌入了决策流程，为重大决策合法性审查工作开展奠定了坚实基础，为依法决策机制的健全和完善提供了制度支撑。在具体流程设计上，将合法性审查工作细分为专业合法性审查和综合法律审查两部分内容，专业合法性审查由主办部门（牵头提报部门）组织相关专业部门进行。由于专业部门在专业法律法规和相关国家政策的了解和掌握上更具优势，可以与法律部门的综合法律审查实现优势互补，避免出现遗漏现象。综合法律审查由法律部组织，主办部门在提交综合法律审查时，需同时提交关于决策事项的说明及相关背景资料、关于决策事项的专业合法性审查意见表，使法律部门在进行综合法律审查时可以获得更多有效信息，解决信息不对称问题，便于法律部门作出更加准确的判断。法律部门在进行合法性审查后，对于涉及法律问题或者法律风险的，要出具书面法律意见并进行风险提示。“三重一大”合法性审查工作开展以来，得到严格执行，截至2018年6月，油田领导班子会上会议题中，经合法性程序审查，47.1%的议题经审查不需要出具书面法律意见，52.9%的议题出具了书面合法性审查意见，由提报部门提交书面说明。在出具的书面意见中，对13个议题提出了18条法律意见或法律风险提示。

3. 开展合规风险评估。涉及“三重一大”的制度，必须坚持集体决策的原则。在制定、修订与废止时，严格履行合规性审查程序。油田层面公司治理制度的制定与修订，由领导班子会审议，集团公司审批；油田层面党群类重要规章制度的制定与修订，由局党委常委会决定；油田层面生产经营管理类重要规章制度的制定与修订，由领导班子会审定。严格归口管理、法律、信息、公文处理和制度制订的“4+1”联合审核制度，将问题制度、重大风险消灭在萌芽状态。制度归口管理部门重点审核制度的交叉、矛盾、重复；法律部门对规章制度内容的不合法性、制定部门的越权行为等问题进行审核；信息系统管理部门对制度的信息化可行性和必要性审核；公文处理部门负责审核、制发油田制度文件以及制度档案管理；制度制定部门负责对本部门专业领域内主办制度的关联及法律应用的完整性、准确性把关。

（五）服务会议集体研究决策，实施综合性风险评估。经过专业风险评估，以及必要的前置程序，风险不可承受或风险极高的事项就会中止，或者暂缓实施、修改实施方案。若风险评估级别为中级或以下，则可以进入下一步的决策程序。基于对风险多维度及叠加效应的全面认识，油田对重大决策事项实施综合性风险评估，要求牵头提报部门主动提交综合性的风险评估报告，作为提案议案的补充报告为会议决策提供参考。

1．制订发布决策事项风险评估报告编写规范。制定发布《决策事项风险评估报告编写规范》（Q/SH1025 1032—2017），采用表格形式规范风险评估报告模板，内容包括议题名称、风险评估情况简介、风险因素提示、风险防范措施、应急预案六个方面的内容。重大决策事项在研究论证阶段，根据相关规定开展专业风险评估（稳定风险评估、安全风险评价、环境影响评价、经济分析评价），并编制专业风险评估报告。对改革发展、项目投资等重大决策事项要进行全面的风险评估，综合考量经济效益、合法合规、安全环保、社会稳定等因素。重大决策议案提交决策时，要附有揭示风险和应对措施的综合性风险评估报告表。

2. 会议前编制综合性风险评估报告表。专业风险评估与综合性风险评估两者有着不同的侧重，前者的作用偏向于是否中止决策，后者的作用偏向于完善决策方案。2017年以来，油田领导班子会决定事项，议案提报部门在完成提报议案时，都必须同时编制风险评估报告表。

3. 风险评估报告表应用于决策会议。提报部门在议题（议案）上会前，广泛征求相关部门意见，填写风险评估报告表，并与专业风险评估（包括各前置程序）的结果相结合，为决策提供参考，提高会议效率。会议主持人可以根据风险评估报告情况控制会议（议题）进程，如果有风险提示，征求风险评估责任部门意见；如果无风险提示，可以直接进入决策项目方案表决。决策参与者可根据评估结果，结合本人对风险的认识和偏好行使表决权；如果某种专业风险较高，决策参与者会慎重考虑行使表决权；如果风险较低，决策参与者会更加关注具体操作的风险；无专业风险评估报告，且没有风险提示的项目，通过完善项目方案，或直接决策实施，提高了决策效率。

（六）加强组织制度文化建设，健全风险评估保障体系。支持重大决策的风险评估机制不是单一的风险管理，也不单单是风险管理部门的职责，它是企业整个生产经营和管理过程中，风险管理的组织职能体系、风险管理制度体系、风险管理文化的有机统一。

三、风险评估机制建设与运行成效

（一）建立了一套完善的风险评估机制

支持重大决策的风险评估机制建设与运行，构建了一套专业风险评估与综合风险评估相结合的多维度分析评价模式，实现评估报告规范化、文本化、痕迹化，有效处理风险评估简单与复杂、普通与特殊的矛盾，解决了具体操作的程序性问题，使得风险评估可以作为重大决策出台的必经程序和刚性门槛，让风险管理成为企业常态化工作，有助于推进国有企业重大决策风险评估规范化运行。实施以来，中原油田安全环保和质量节能形势保持总体稳定，未出现一起重大安全事故，纠纷诉讼案件数量同比下降33%，重大法律风险得以规避，有效防范了各种风险。

（二）企业科学化决策水平持续提高

支持重大决策的风险评估机制建设与运行，把全员性参与、专业性论证、规范性评估、合法性审查、集体性决策确定为重大事项决策固定程序，实现了决策的科学化、民主化和法治化，提升了决策质量和效率，防范了决策风险、避免了决策失误。截至2018年6月，中原油田99.43%的决策议题都提报了决策风险报告，27.59%的决策风险报告提示风险点46个，提出防范措施53项，制定应急预案13个，未发生重大项目投资决策失误问题，科学化决策水平持续提高。

（三）为企业经营指标完成提供了保障

通过支持重大决策的风险评估机制的建立，油田理顺了风险管控工作流程，明确了管理责任，全面提升了油田精细化管理水平，各项工作取得积极进展。2017年实现收入133.22亿元，新增控制石油地质储量1323万吨，生产原油127.27万吨、天然气59.76亿立方米、硫磺158.79万吨，油气当量724.87万吨；加工原油、轻烃22.34万吨，完成了集团公司下达的各项任务。与去年对比，天然气产量增加19.79亿立方米，收入增加18.92亿元，利润增加66.47亿元。