山东省社会办医疗机构发展的SWOT分析

张 辉，段玉平，李志荣，吴海燕

(1.青岛市卫生计生发展研究中心政研部，山东 青岛 266000；2.青岛市中心医院，山东 青岛 266000；3.青岛市海慈医疗集团，山东 青岛 266000；4.青岛市卫生计生发展研究中心综合办，山东 青岛 266000)

社会办医疗机构是医疗服务体系的重要组成部分，鼓励社会办医和公立医院协同发展，既是深化医药卫生服务体系供给侧结构性改革的要求，也是满足人民群众多层次、多样化健康需求的重要举措。SWOT分析法是企业开展战略管理和制定发展战略权威而成熟的理论框架，着重分析企业的优势、劣势、机会和威胁，近年来已经被引入医疗服务领域[1]。本研究采用SWOT模型对山东省社会办医疗机构发展的经验与存在问题进行分析与评价，旨在为科学制定社会办医疗机构发展策略提供建议。数据来源于2011-2016年山东省卫生计生统计直报系统。

1 SWOT分析

1.1 山东省社会办医疗机构发展的内部优势

通过近几年山东省社会办医疗机构运营情况分析来看，山东省社会办医疗机构处于由少变多、由弱变强的一个发展趋势中，无论是从机构数量还是技术人员，都处于增长趋势。截至2016年末，全省公立医疗卫生机构占全部机构的比重为68.29%，社会办医疗卫生机构占比为31.91%。社会办医疗卫生机构年均增幅为2.71%，高出公立医疗卫生机构年均增幅(1.92%)0.79个百分点，呈逐年增长趋势；社会办医疗卫生机构卫生技术人员数占各级各类医疗卫生机构在岗卫生技术人员总数比例呈逐年上升趋势(图1)[2]。社会办医的利好政策激励着山东省社会办医疗机构的迅速发展，社会办医疗机构的服务能力和服务量也逐渐提升，从数量和质量上，社会办医疗机构都在迅速成长。

图1 2011-2016年山东省社会办医疗机构人员数占比变化

1.2 山东省社会办医疗机构发展的内部劣势

一是定位不明确，未形成山东省发展优势。目前山东省社会办医的发展主力集中在小规模的医疗机构上，以2016年山东省民营医院床位数为例(图2)[2]，民营医院床位数多集中在99张以下，以小规模为主，总体发展质量不高，服务效率较为低下，未形成发展特色。加之社会办医疗机构缺乏长远规划，自身管理缺乏规范，机构规模效益普遍较差，运行成本相对较高[3，4]，可持续发展能力不强。

图2 2016年山东省公立与民营医院按床位数分组数量对比

二是社会办医疗机构服务能力仍然较弱。2011-2016年，山东省社会办医疗机构和公立医疗机构在提供的医疗服务业务量和总收入方面都呈增加趋势，社会办医疗机构的医疗服务量和总收入的增长速度要快于公立医院，但社会办医疗机构的服务量占比依然较低。截至2016年底，非公立医疗机构总诊疗人次占比为20.58%，出院人数占总数的11.18%，收入占全部收入的8.67%，这提示社会办医疗卫生机构虽不断得到发展，但公立医院的服务供给能力依然占有绝对优势。与公立医疗机构相比，社会办医机构服务能力和竞争力仍然较弱，行业内“赚快钱”心理长期存在，医疗服务质量、管理水平参差不齐，“打擦边球”现象很普遍，甚至出现了虚假宣传、严重侵害人民群众利益的事件，使得广大人民群众对整体社会办医疗机构的信任度下降[3，5]。

三是各地市发展水平不均衡，但整体上水平不高。截至2016年底，山东省17个地市中，非公立医疗机构床位数占全市医疗机构床位数比重中，排名前三的比例分别是26.50%、19.54%和18.69%，最低地市的比例仅占5.29%；非公立医疗机构总诊疗人次占全市医疗机构总诊疗人次比重中，排名前三的比例分别是24.94%、22.48%和22.44%，最低的地市比例仅占2.24%。山东省《关于进一步促进社会办医的若干意见》文件提出，到2020年，社会资本举办医疗机构的床位数和服务量达到总量的30%[6]。要实现这一目标，还有很长一段路要走。

1.3 山东省社会办医发展的机会

一是政策方面。自新医改以来，国家多次发文支持社会办医疗机构发展，先后出台了多项政策文件，鼓励和支持社会办医疗机构的发展。山东省政府也不断出台政策支持文件，其中2015年山东省卫生计生委印发《关于进一步促进社会办医的若干意见》中，进一步明确促进社会办医的目标要求，全面放开社会办医准入条件，多措并举，促进资源流动；2016年山东省人民政府办公厅印发《2016年推进简政放权放管结合优化服务转变政府职能工作方案的通知》，提出大力发展健康服务业，加快推进社会办医和医养结合，不断满足群众的多元化需求；2016年山东省卫生和计划生育委员会、山东省中医药管理局印发《关于推进社会办医发展中医药服务的实施意见》的通知，要求加大对社会办中医医疗机构的支持力度。社会办医的政策趋势越来越开放，社会办医疗机构发展的利好政策越来越多[7，8]。

二是经济因素。山东省经济基础较好，据2017年上半年山东省经济社会发展情况统计数据显示，2017年上半年全省实现生产总值35,017.39亿元，按可比价计算，同比增长7.7%，服务业对经济增长的贡献率达到53.5%[9]。随着山东省经济条件的发展，山东省居民可支配收入不断增加，居民消费支出中卫生费用支出随之上升，居民潜在的医疗需求得到释放。

三是社会因素。社会保险覆盖面稳步扩大，机关事业单位养老保险政策体系不断完善。公立医院改革全面推开，人均公共卫生服务经费提高到50元，良好的经济环境激发了山东省潜在医疗服务需求，为山东省活跃的社会资本注入新活力，为社会办医疗机构的发展提供新动力。截至2016年底，山东省60岁以上的老人占总人口的20.68%[10]，山东省已经进入中度老龄化社会，老龄化社会的到来同时也预示着新的医疗需求的释放，也会推动社会办医疗机构的发展。

1.4 山东省社会办医发展的威胁

一是政策实施隐性障碍较多，法律法规保障性制度欠缺。部分政策的落实目前仍停留在文件上，针对社会办医疗机构的专门的法律法规或规章依然欠缺，相关支持配套政策不到位，难以为社会办医营造良性的发展空间。举例来说，随着鼓励社会办医的政策不断推出，大批资金和精英纷纷涌入社会办医领域。但根据《医疗机构管理条例》第八条规定：“设置医疗机构应当符合医疗机构设置规划和医疗机构基本标准”，从而导致很多具有医疗专科优势的个人或团队因为没有可以参照的医疗机构设置标准而难以获得审批。在监管方面，由于市级没有权限制定相应的法规，而省级目前没有出台相应的法规政策，导致部分社会办医疗机构钻政策漏洞，侵害就诊患者权利，但卫生行政部门监管无门，理想化政策不足。

二是社会办医政策执行体系有待完善，执行机构之间未实现有效联动。执行机构是负责将理想化政策变为现实并展现效用的中枢。一般情况下，一个良好的政府执行机构应该具备以下条件：健全的组织机构，有知识、有能力、有经验的执行人员，政策执行所需的资源[11]。社会办医政策执行机构的体系是以卫生计生部门为主导，其他部门配合的形式建构的。但是由于政策设置缺乏灵活性，各地在实际管理中对社会办医疗机构设置了诸多障碍和不衔接。如民营医疗机构在开办设立时，需要到当地工商局、国土局、民政局等部门办理相应的手续，审批环节多、周期长，审批管理程序相对繁琐；部分地区社会办医疗机构在建设或运营过程中遇到问题找不到有效的主管部门解决；非营利性民办医疗机构在卫生计生主管部门注册后，要到民政部门登记为民办非企业单位，才能享受相关优惠政策等。

2 讨论

2.1 不断提升服务能力，变数量优势为质量优势

通过数据分析可以发现，山东省社会办医疗机构在机构数量占据优势，卫生技术人员数量也呈增长趋势，但是在总诊疗人次、出院人数、总收入等方面与公立医院相差较大，服务能力薄弱，在机构设置上也以小规模机构为主。因此，必须明确社会办医疗机构功能定位，推进社会力量提供多层次、多样化的医疗服务，与公立医疗机构实现有序竞争、共同发展。一是在社会办医院领域，鼓励社会办医疗机构举办或运营高水平的医院，建成一批成规模、上层次的社会办医项目，鼓励其向高水平、规模化、集团化方向发展，形成专科优势、集团优势和特色优势，避免小而散的现状。二是鼓励社会资本投向中医、康复、护理、儿科、老年病和慢性病等资源紧缺型服务领域，鼓励社会资本进入健康养老服务领域，以满足老龄化社会带来的医疗需求，形成多元化健康养老服务网络。三是合理规划引导社会办医疗机构设置，引导社会办医有序发展。强化各地市社会办医疗机构设置规划，各地市根据自身的地理位置、资源状况、人口密度、经济情况等，选择合适的资本开展社会办医疗机构。在经济发达的地区，可优先选择雄厚的社会资本开展高端医疗需求的医疗服务，而经济欠发达地区，可从优惠政策上吸引社会资本参与基层医疗卫生服务[12]，使各地市社会办医疗机构发展相对均衡，提升全省的社会办医疗机构的发展水平。

2.2 加强监管力度，提升政策执行力

针对社会办医疗机构发展过程中存在的监管不到位以及政策贯彻执行力度不高的现状，应当严格社会办医疗机构的过程监管，以信息化为载体，不断提升政府政策执行能力。建立行业黑名单制度，促进社会办医守法诚信经营，政府职能部门明确责任，加强对社会办医疗机构的事中、事后监管，充分发挥医疗行业协会的监管职能，开展社会办医疗机构能力评价。同时，针对社会办医疗机构管理部门信息沟通不畅、政策理解偏差等现象，建议以信息化为载体，建立健全部门合作机制，构建统一管理体系，体系应包含卫生计生、人社、财政、编办、物价等各个相关行政部门，体系内实现信息共享，构建全面合理、回应积极的指导、服务体系，增强社会办医疗机构政策的贯彻执行效果。