监察留置程序“二阶分法”监督机制的构建——以程序再造和双重外部监督的衔接为内核

杜茜

导 言

《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）第七章专章规定“对监察机关和监察人员的监督”形式，同时在第67条规定“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”如果把对监督形式的规定内容看作是最终承担国家赔偿责任的一种必要技术性铺垫的话，那么笔者非常渴望在二者之间寻找到内在逻辑指引。然而，这并不容易。由于现行监察法和《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）对于何种情形下监察职务侵权行为应承担国家赔偿责任并无细化规定，所以，对于如何通过过程性监督实现风险管控、如何通过国家监察赔偿①由于国家赔偿法尚未增设监察机关行使职权侵权赔偿的专门内容，笔者暂将由监察机关作为赔偿义务机关的国家赔偿命名为“国家监察赔偿”，以与传统国家赔偿类型进行区分。倒逼人权保障，目前不存在任何法律指引。与此同时，让人无法忽视的一种紧迫现实却是，自2016年国家监察体制改革在京晋浙三地先行先试到固定为法律制度以来，由监察机关调查移送检察院提起公诉的职务犯罪案件短时内数量攀升。在行使调查权过程中，具有高强制力的重要调查手段——留置措施的不当使用最可能侵犯被调查人人身权，进而引发国家监察赔偿。尝试构建合理的外部监督机制，实现有效制度衔接，正是本文期望解决的实务难题。

一、理论困境：固化兼异化的留置措施与现代刑事司法理念产生激烈对冲

用监察留置措施取代“两规”措施的初衷是为了将职务犯罪的侦查前程序纳入法治化轨道，②参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第134页。提升职务违法犯罪调查程序的透明度，彰显现代刑事司法的人权保障理念，在反腐败斗争中贯彻自始而终的法治思维。然而，笔者在将留置措施与刑事人身强制措施的一些关键要素进行对比后却发现，前者在强制力程度上趋近、等同甚至高于后者，却因为仅仅被定义为调查手段，而使得被调查人很难得到与普通犯罪嫌疑人同等的程序性保障。以下图表将展示留置措施与刑事拘留、逮捕这两种主要的刑事人身强制措施的关键要素。

表一：留置措施、刑事拘留、逮捕关键要素比对

措施关键要素 留置措施 刑事拘留 逮捕羁押场所 特定场所（目前多为原纪检“两规”场所）立即送至看守所讯问 应当全程录音录像（备查但不移送）二十四小时内送至看守所可以/应当全程录音录像可以/应当全程录音录像二十四小时内通知家属（有除外情形）对调查/侦查人员申请回避权知情权二十四小时内通知所在单位和家属（有除外情形）二十四小时内通知家属（有除外情形）有，但决定前原侦查不停止法律帮助 律师不可介入 有权委托辩护律师 有权委托辩护律师是否能变更强制措施 不可变更 可以变更 可以变更有，但决定前原调查不停止有，但决定前原侦查不停止折抵刑期留置一日折抵管制两日，折抵拘役、有期徒刑一日羁押一日折抵管制两日，折抵拘役、有期徒刑一日羁押一日折抵管制两日，折抵拘役、有期徒刑一日

图表反映出：

（一）留置措施基本样态的固化与异化

1.留置措施被固化为高强制力的准羁押措施。如图所示，相同的是，三者均为“自由剥夺型”措施；羁押场所均为特定；留置（羁押）一日均折抵管制两日，折抵拘役、有期徒刑一日。留置接近或重于其余两者的是，留置期限最长可达六个月，非常接近逮捕的单罪最长羁押期限七个月，更远甚于刑事拘留的最长羁押期限三十七天（或十七天）。留置措施重于其余两者的是，除非解除留置，否则不能在留置阶段变更为强制力程度更低的措施；而普通刑事案件①这里指专属于监察机关调查的职务犯罪案件之外的刑事案件。的犯罪嫌疑人在侦查阶段存在被变更为取保候审等强制力更低措施的可能性。在最能体现强制程度的几个关键要素上，留置措施接近、等同甚至重于刑事拘留和逮捕。另，监察法对留置期间折抵刑期的规定与刑事拘留和逮捕相一致，等于间接承认了它所具有的“准羁押”性质。②参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第202页。

2.留置措施被异化为低透明度的准侦查措施。一方面，说它是准侦查措施，是因为前文总结的关键要素完全符合《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称刑事诉讼法）对“侦查”的定义：“依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施”。留置措施正是调查职务犯罪的专责机关所采取的带有强制性特征的调查措施。另一方面，说它透明度低下，是因为相较于允许普通犯罪侦查阶段被采取强制措施的犯罪嫌疑人接受律师的法律帮助而言，留置阶段完全排除了律师介入的可能性。并且，虽然监察法规定在留置讯问时“应当”全程录音录像，但是录音录像资料并不是随案移送负责审查起诉的检察院，而只是留案备查。在这两个关键要素上，留置措施所进行的“异化”处置，至少表明其本身是透明度低下的。

（二）留置措施法律框定与现代刑事司法理念的冲突

由于留置措施身处的调查程序承担着向刑事诉讼程序“输送”涉嫌职务犯罪案件的职责，所以法律对这一措施的价值框定不能不遵从现代刑事司法的固有价值和客观规律。然而，现行法律对这一措施的规制则在一定程度背离了现代刑事司法追求的重要价值。

1.留置程序启动随意背离现代刑法“谦抑”原则。这主要体现在对留置措施“涉案要件”的规定上。图一显示两种情形监察机关均可动用留置措施：涉嫌严重职务违法、涉嫌职务犯罪。也就是说当被调查人的行为仅仅是涉嫌严重职务违法、还够不上犯罪嫌疑的时候，这种严厉的人身自由剥夺型调查措施就已可以被动用。而刑事诉讼法对刑事拘留、逮捕这两种强制措施规定的“涉案要件”是仅针对犯罪嫌疑人。按照张明楷、陈兴良二位教授对于刑法“谦抑性”的观点，制裁方法的采用应当以足以抑制某种违法行为、足以保护合法权益为其必要限度。目前对留置措施“涉案要件”的规定则明显体现着与现代刑法“谦抑”原则背道而驰的特质，使强制措施采用与被制裁行为可责罚性之间不具备相当性。

2.留置措施采用偏好背离刑事司法“审判中心主义”原则。监察法规定，职务犯罪调查中证据的收集标准应当与刑事审判要求的定罪标准相同，简言之就是达到“证据确实充分”标准。如果追溯这一规定的价值取向根源，我们会发现，对于调查阶段课之以同审判阶段相同的证据标准，其目的在于优化调查获取证据在审判定罪中的“成功率”。从求刑角度来看无可厚非，然而，过度强调定罪“成功率”的后果却是极易导致调查阶段偏好于采用高强制力的调查手段。这直接表现为留置措施的采用，不仅针对职务犯罪调查，还扩大适用到严重职务违法；不仅采取人身自由剥夺型手段，还不允许律师提供法律帮助；不仅被规定为羁押方式，还规定了最长可达六个月的期限。而笔者认为，具体到监察改革中，追求“审判中心主义”原则必然要求弱化“调查中心主义”。调查阶段只需把好“程序合法”这道重要“关口”，应当减轻留置手段的强制力程度，缩小留置手段适用范围，放弃对定罪“成功率”的苛求，把证据确实充分的判断权放心交给裁判者。这样，才能从根本上避免让我国的监察改革重蹈日本“检察官司法”“警察国家”的覆辙。

综上，现行监察法在对留置这种高强制力调查手段进行赋权的同时，却未能像刑事诉讼法对待它的强制措施那样进行合理配套规制，这将在高强制力赋权和低透明度运作之间产生强烈冲突。同时，对这一手段的不当动用也极易与现代刑事司法诸多价值追求背道而驰。

二、现实冲突：留置程序内化行权及“法法衔接”不畅导致外部监督无法实现

如前所述，既价值根基不稳又缺乏配套制度规制的留置措施的使用难保不滋生监察权力膨胀、滥用的不良因子，导致涉人身侵权国家监察赔偿案件高发，进而引发对调查程序合法性和职权公信力的广泛质疑。在这种境况下，科学解析留置措施与其外部监督的矛盾，将为最终建立有效的源头防控机制打下基础，从而引领监察制度朝着与刑事司法制度及国家赔偿倒逼监督机制妥善衔接的方向发展。

（一）大数据反映出存在外部监督现实需求

笔者于2018年6月21日①选取样本为截止该搜索日期的所有已在裁判文书网上公布的有效裁判文书，排除录入重复、错误的文书。登录最高人民法院裁判文书网，在“刑事案件”+“一审”类目下全文检索“监察委”关键词，得出62份有效裁判文书；在“国家赔偿案件”类目下全文检索“监察委”，得出裁判文书为0；分别在“国家赔偿案件”类目下全文检索“检察院”+“违法刑事拘留/超期刑事拘留/刑讯逼供致人伤亡/殴打、虐待或唆使、放纵他人殴打、虐待致人伤亡”这几种跟人身侵权赔偿有关的不同案由，得出3份有效裁判文书。以下结合图表进行说明。

图二：监察委移送及作为赔偿义务机关案件现实样态

图三：转隶前后检察院及监察委为赔偿义务机关案件走势预测

根据图二、三数据，笔者作出以下初步判断：

1.以检察院为赔偿义务机关的案件将逐渐减少。截至统计日，向公众公开的该类案件仅有3件，这一定程度反映出成熟的刑事诉讼制度对侦查程序合法起到的良好规制作用。当然，虽然现有监察制度并未完全排除由检察院继续行使少量反贪反渎侦查职能的可能性，①参见《中华人民共和国监察法》第34条第2款、第47条第3款。但由监察机关行使该职能的主体功能定位将使得因检察院反贪反渎侦查职务侵权而引发的赔偿案件随其职能弱化而减少。

2.以监察机关为调查机关的刑事案件将持续增加。由监察委移送的62件职务犯罪案件已客观存在。因全面推开监察改革为时尚短，加上调查本身存在较长期限，所以已经进入刑事诉讼程序的案件相应较少。然而，因为反贪反渎调查职能的大部已归属于监察机关，这类刑事案件的增加是总趋势。

3.以监察机关为赔偿义务机关的案件将开始出现。图示这类案件目前表现为0的现实样态，一方面是因为前序刑事案件本身基数小；另一方面则是因为现有监察制度对于国家赔偿责任的制度规制尚不明确，极有可能使得在行权过程中已客观发生的、具备国家赔偿责任承担可能性的案件，暂时成为了国家赔偿监督无法触及的“法外之域”。但可以预见到该类国家监察赔偿案件必然会随着前序刑事案件基数的稳定增长而逐渐出现。

以上对该类国家监察赔偿案件出现趋势的预测，表明未来的监察制度改革必须对外部监督机制的有效构建有所要求，而以下解析得出的却恰恰是样本所反映现实需求与现有外部监督机制的不相匹配及问题根源所在。

（二）留置程序的封闭性导致外部过程性监督无法奏效

《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第127条对“独立行使监察权”的规定，其立法本意是强调“排除外界不当干预”，本不应当被过分解读为强调监察权的内化行权方式。但由于新生的监察制度与纪检制度一本同源，其难免依赖于纪检案件办理的惯性思维模式，导致留置措施所涵盖的领域变得难以被外界监督所触碰。这种封闭定位直接导致：

1.外在监督虚化。宪法和监察法罗列了党委监督、人大监督、监察机关内部双重领导模式监督、①参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第66页。与司法机关间的制约式监督、②参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第67页。民主监督、社会监督、舆论监督七大监督模式。党委监督是一种宏观层面的监督，不可能触及每一个具体调查措施的微观层面。民主监督、社会监督、舆论监督是一种泛化监督方式，更是无法在制度规制层面发挥常效。正如国家将监察权从行政机关分离出来以保证对行使公权力的公职人员的“异体监督”发挥实效的出发点一样，对监察机关本身的“异体监督”也是同样重要。而以上四种外在监督的虚化显然与监察制度设置的初衷大相径庭。

2.过程监督乏力。余下能对留置程序发挥微观实效的“他律”监督有两种：人大监督、与司法机关间的制约式监督。根据现行宪法规定：监察机关、检察院、法院三家在调查、起诉、审判整个流程体现的是“有机衔接、相互制衡”，③参见王岐山：《监察委吸纳反贪等部门，与执法司法机关衔接又制衡》，2016年11月到北京、山西、浙江调研监察改革试点工作时的讲话稿。这主要通过诉讼的程序性分工来实现。然而，因为检察院本身还承担着对职务犯罪案件的公诉职能，如再把公诉职能与法律监督职能捆绑行使，难免让外界对其产生“既是运动员又是裁判员”的质疑。④参见顾永忠：《检察长列席审委会会议制度应当取消——写在〈人民法院组织法〉修改之际》，载《甘肃政法学院学报》2017年第4期。另外，监察机关调查的案件在移送检察院后，才接受证据合法性审查；在进入法庭审理阶段后，法院才进行证据“排非”、认证，法、检对监察的监督必须在后一程序启动后才能发挥“追及”功效，无法在监察职权行使中发挥过程性监督作用。再看仅存的人大监督方式，仍拘泥于事前、事后监督，具体体现在选举任免、专项报告、执法检查、询问和质询，依然延续着对其他机关那种传统监督暴露出的问题。

前述监督无法发挥过程性、外部监督实效的最严重后果就是，不仅使得封闭行权下膨胀的公权力侵权成为可能，而且因为证据收集成本巨大而给未来国家监察赔偿案件的审理带来困难。

（三）“法法衔接”不畅导致外部倒逼式监督难以实现

这主要表现为监察法与国家赔偿法的衔接不畅引发国家监察赔偿事实认定和法律适用之难，进而导致国家赔偿天然具有的倒逼式外部监督功能难以实现。监察法、国家赔偿法目前对侵权情形、赔偿模式均未有细化规定。同时，由于法律将留置措施定位为不同于侦查措施，将使得不能在适用法律时直接引用既有国家刑事赔偿的法律规定。此为法律适用之难。即便是将来其被纳入刑事赔偿范畴，但参照既有刑事赔偿规定，仅仅对因涉嫌犯罪而遭受羁押过程中的职务侵权才进行赔偿，并不包含对仅涉嫌违法遭受羁押的赔偿。由于现有留置措施扩大适用到了涉嫌严重职务违法的被调查人，那么，如果一个被留置调查人只是涉嫌职务违法，将不能因留置期间的职务侵权而取得国家监察赔偿。又如，起初涉嫌职务违法，到调查结案时改定性为涉嫌职务犯罪，这将使得国家监察赔偿的赔偿起算点成为难点。此为事实认定之难。

三、未来设想：构建基于“二阶分法”的双重外部监督机制

监察留置程序内化行权与外部监督的冲突引发的现实紧迫需要就是建立一种有效的外部监督机制。基于此，笔者提出在对留置措施重新定性的基础上，构建以“二阶分法”为基础的双重外部监督机制。充分考虑到对现有制度合理部分的保留和对实务操作可能性的兼顾，将现有留置程序划分为两个阶段，引入人大过程性监督、依托国家监察赔偿倒逼式监督，在两阶段间建立既相互衔接又彼此区分的处置模式。

（一）构造前提：以“准侦查”“准羁押”为监察留置措施正名

这要求从法律规定上明确定性留置措施，以实现其与刑事诉讼制度、国家赔偿制度的接轨。前文所论已经表明留置措施在本质上就不同于其他11种监察调查措施，而是与刑事侦查人身羁押强制措施的强制力程度相当。只是囿于“监察机关是政治机关”以及“留置措施不同于原反贪反渎侦查强制措施”的官方解读，现有的监察法对其与刑事诉讼程序和国家赔偿程序的衔接性规定才显得语焉不详。所以，只有首先明确其“准侦查”“准羁押”的特性，才能为外部监督机制构建打下基础。

（二）基本架构：以“二阶分法”奠定留置程序再造的基础

目前，按照官方解读，监察机关似乎仅仅在行使职权发生违法取证措施等情形下才引发国家赔偿，①参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第66页。即便如此，对“违法”的界定仍无细则可循。这就无法将现有国家刑事赔偿的既有规定引为参照。对于关键性的赔偿起算点等事实认定和法律适用都会产生障碍。笔者创设的“二阶分法”就是设定一个明确前提，采取初审分流的方法将留置期间划分为两个阶段，两个阶段针对不同被调查对象。明确了这种划分，就可明确国家监察赔偿的责任承担起始点。具体如下：

1.“初审”分流及期间“再造”。按照监察法规定采取留置措施的前提是已经进行了“先期调查”。这种先期调查实际上是在监察机关“初步核查程序”中进行的。尽管早在监察法草案公开征求意见阶段就有学者提出在监察调查程序中“将一般违法与职务犯罪适度分离”，①参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。但出台后的监察法并未采纳这一建议。笔者认为原因恐怕在于这种先期调查是一种非隔离式的“有限调查”手段，②参见《中华人民共和国监察法》第38条。仅限于谈话、询问、要求陈述情况等，强制力不够，所以在调查效率和调查效果上会弱于留置阶段的“隔离式”调查。但这种概而处之的规定方式又将一部分本不该被采取高度人身强制措施的被调查人圈禁在了羁押式调查的范围内。这部分人一旦被不加区分地采取三到六个月期限的留置措施，不仅不符合国家强制力的比例原则，③参见龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期。而且极易使得留置程序成为国家监察赔偿的“重灾区”。这一点，其实在近年来超期刑事拘留赔偿案件中“最长37天刑事拘留期间的认定”之争中已经有前车之鉴。所以，笔者认为应当在留置阶段内首先进行初审分流，这第一阶段属于不区分涉嫌严重职务违法或职务犯罪被调查人的“初审分流阶段”，设置一个月留置期间。此阶段结束时对未被确定为涉嫌职务犯罪的被调查人一律解除留置措施。第二阶段则是对前一阶段结束时确定为涉嫌职务犯罪的被调查人采取的“正式留置阶段”，设置二到五个月留置期间。④笔者这样设置的考虑在于不另行延展加重涉嫌职务犯罪被调查人的羁押期限，相当于仅在监察法设置的三到六个月留置期间内进行技术微调。这样就实现了涉嫌严重职务违法行为羁押调查必要性与强制力相称性二者间的平衡。

2.确定两阶段“分界点”。两阶段的分界点本质上就是涉嫌严重职务违法与涉嫌职务犯罪的两种被调查人的区分点，这将对后面监督处置模式的区分和最终国家监察赔偿的涵盖准确度发生决定性影响。笔者认为，应当以涉嫌严重职务违法与职务犯罪的“区分标准”确定两阶段“分界点”，即为“监察机关已经掌握其部分犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”。请注意，笔者这里将监察法第22条中“违法”二字去掉，体现的是第二阶段“正式留置阶段”准入门槛的变化，产生的是不同法律效果。可能有人会问，监察法在留置中对职务违法和犯罪进行不区分化设置，正是说明二者不好区分，如此一改，会否造成实务操作的客观不能呢？其实不然。第一阶段一个月留置期间的设定已经考虑到了为区分两种被调查人而采取隔离调查的必要性需求，并且笔者修改后的规定是“已经掌握其部分犯罪事实及证据”，“部分”二字表明并不要求达到证据确实充分的地步，只要符合刑事诉讼证据标准对于认定“涉嫌犯罪”最初步的证据要求即可。另外，监察法现有表述“仍有重要问题需要进一步调查”的表述方式也侧面印证这个“重要问题”包括两种可能，一是被调查人本人的涉嫌犯罪问题，二是其他相关人员的涉嫌违法或者犯罪问题。后者可能性更大。这样看来，就更不必为迁就对“重要问题”的调查需要，而“一刀切”地对仅涉嫌严重职务违法但尚不涉嫌职务犯罪的被调查人采取不加区分的留置措施了。

3.流程演示。以下是笔者设计的完整流程图，以将监察机关的先期调查与笔者改造后的“二阶分法”留置程序进行区分化展示。

图四：先期调查与“二阶分法”留置初审分流流程

（三）监督模式：以“分段监督”确保过程性监督与倒逼式监督合理衔接

本部分是在“二阶分法”基本架构基础上针对不同阶段设置对应的监督机制，一并解决国家监察赔偿的证据留存及责任起点确定问题。

1.在阶段一引入人大过程性监督。在“留置初审分流”阶段，笔者认为即应当引入人大过程性监督。因其本身天然具备的法律监督职能加上其身处于刑事诉讼司法流程之外的超然地位，会使其在发挥过程性监督作用的时候不易被各种客观因素“掣肘”。这同时要求人大适当突破以往的事前、事后监督方式，而转为有限制的过程性监督。具体要求：（1）人大内设专门机构派驻监督。要实现监督的专门化与常态化运作，就要求人大派驻固定的监督工作专职人员到监察机关，对留置程序进行全程监督。（2）秉持有限介入原则。为保证监察权独立行使，要求这种监督仅针对程序合法性事项进行，恪守保密原则，非经法定事由不启动问责程序。（3）采取提级监督方式。监察法第43条规定“设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准”，意味着一旦产生国家赔偿，作为批准机关的上级机关才是赔偿义务机关。为考虑人大过程性监督的级别匹配性，应当设置为上级人大派驻下级监察机关进行监督。

2.在阶段二兼顾人大过程性监督和国家监察赔偿倒逼式监督。国家赔偿程序在整个司法流程中的后置特性决定了它是一种永居于后的救济程序，但若要求它发挥实效，就必然对顺利获取被监督者的行权程序性要素提出极高要求。此时，人大过程性监督恰可发挥及时、安全保存程序要素，从而为居于其后的国家监察赔偿程序提供适用基础的作用。而本阶段两种监督衔接的优势主要体现在：一方面利用阶段一人大过程性监督排除掉监察机关对仅仅涉嫌严重职务违法的被调查人采取与之不相称的留置调查措施而引发的国家监察赔偿；另一方面则通过阶段二的人大过程性监督对涉嫌职务犯罪调查的程序合法性进行同步审查和调查资料的“提存”，并且也可改变过去传统的证据“排非”事后审查模式，解决了司法程序的提质增效问题。

3.兼顾监察权“独立行使”与“审判中心主义”的平衡。对留置程序采取过程性监督的好处是进一步契合现代刑事诉讼对“审判中心主义”的要求，因为这种外部过程性监督可以促推调查权的行使者自然降低对证据定罪成功率的苛求，而把更多精力转移到证据收集程序的合法性关注上来。同时，又通过对过程性监督方式、手段的“克制”设置，保证其不妨害到监察权的独立行使。兼顾两种价值平衡要求在阶段一、阶段二同样注意：（1）监督资料的“提存”。人大过程性监督要求对所有监督中获取的程序性资料进行“提存”，由人大派驻机构归档备查。就如同香港廉政公署的一切调查所得资料均须交由律政司司长保存。①参见马岭：《监察委员会与其他国家机关的关系》，载《法律科学》2017年第6期。这种介入式资料留存方式把监察权行使中程序性资料的产生机构与资料保管机构相分离，就是为了确保外部追责一旦启动后资料获取的便利性和资料本身的客观真实，从而极大地节省对监察机关违法行权的调查成本。（2）国家监察赔偿的“启动”。参照检察院对审判活动违法情况的“庭后提出检察意见”②顾永忠：《检察长列席审委会会议制度应当取消——写在〈人民法院组织法〉修改之际》，载《甘肃政法学院学报》2017年第4期。的监督方式，为保证对监察权独立行使的尊重与克制，提存资料的解封与赔偿程序的启动应为事后的。只有当被调查人在调查案件结束后提出国家赔偿申请，人大过程性监督所审查“提存”的资料才能解封，供国家监察赔偿案件审查之用。

综上，这种新型监督机制秉持的实务操作理念，如同美国对审前羁押模式采取的改革③参见〔美〕吉姆·帕森斯等：《试点与改革：完善司法制度的实证研究方法》，郭志媛译，北京大学出版社2006年版，第159页。一样，主要致力于减少羁押成本、规避羁押错误风险，以及降低事后对留置程序违法进行调查的成本。以下用流程图对基于“二阶分法”的双重外部监督机制进行固定：

图五：基于“二阶分法”的双重外部监督机制演示

结 语

事非经过不知难，新制度的创设与摸索需要精密的设计、实务的检验。从监察制度试点到全面铺开，这一过程是迅速而令人赞叹的。然而，因其实践后全面效应收集的欠缺，而让司法实务者顾虑重重。为使无罪的人不必遭受羁押，使有罪的人更快进入刑事审判程序，使遭受不当羁押的人能够获得国家监察赔偿救济，笔者从现有制度设置的特点和试点经验中抽象出值得探讨的部分加以细致考量与改造，以保证监察制度的改良在顾及效率的同时关注到群体利益。希望这种渐进式的探索能为将来理论实务的双重发展作出铺垫，进而被纳入未来监察体制改革的总体框架。