基于耕种者视角的耕地保护研究

郑 雪，郑荣宝，林沛锋

(广东工业大学管理学院，广东广州510520)

一、相关研究文献评述

耕地是土地资源精华。耕地作为主要的生产要素之一，关系到全人类的粮食与生态安全，耕地保护一直备受国内外众多学者的广泛关注[1-5]。目前，关于耕地保护研究主要集中于以下方面：一是耕地保护政策与制度方面研究。世界上许多国家都高度重视耕地资源保护，分别颁布了适合国情的耕地保护法律与规章制度以保护、增值和合理利用耕地资源；我国是世界上实行耕地保护制度最为严格的国家[6-8]。二是耕地保护经济补偿机制研究。由于耕地保护体现了非市场价值，属于正外部性和利他性的，故为此许多国家和地区制定了各具特色的经济补偿方案降低弱化保护的外部性特征，并且通过工业反哺农业、发达地区扶持欠发达地区，使农村地区农田基础设施得以改善[9-11]。三是耕地保护存在的主要问题、成因分析及相关对策建议。主要从耕地保护积极性、产权、经济补偿与绩效、数量与质量统一、利益协调等方面探讨耕地保护存在的问题、主要成因及给出合适的对策建议[12-16]。

通过文献疏理发现现有的研究较少从耕作者的角度发现耕地保护存在的主要问题。对耕地保护最直接的利用主体—自耕者或租用者缺乏深入的调研分析，耕地保护问题没有更全面的发现和分析，将无法满足新形势下对耕地保护的实际要求。此外，不同地区耕地保护存在的问题与矛盾具有明显的差异，经济快速发展地区更是面临巨大的压力。因此，加强我国快速城镇化地区耕地保护的研究，弥补地区差异研究的不足成为必然趋势。本文以广州市部分地区为例，在实地访谈和调查问卷的基础上，结合实质性分析方法有针对性地研究面向直接耕作者的耕地保护面临的问题与压力，探讨其成因，为政府部门制定相关的政策提供参考。

表1问卷调查者的基本情况

二、研究方法及数据处理

（一）样本来源及其说明

考虑耕地保护涉及利益主体的复杂性，本次调研主要以直接从事农业劳作的自耕者或租用者为调研对象。项目组从2017年3月开始，通过对14个村进行实地访谈和169个行政村发放1690份问卷。受耕种者文化水平限制、因缺乏物质奖励等因素影响，至同年5月底，仅回收1519份问卷，问卷回收率89.88%，剔除了66份无效问卷，有效问卷1453份，问卷有效率为85.97%。为了在调查过程中方便研究，将广州市耕地资源划分为三个区域，核心区（包含荔湾区、天河区、海珠区和黄浦区）、边缘区（包含花都区、萝岗区和番禺区）和外围区（包含南沙区、增城区和从化区）。

（二）问卷调查者基本情况

以耕种者为主的问卷调查情况上看，在1453份有效问卷中，主要以城市边缘区和外围区为主，平均年龄为47.12岁，这表明广州市从事农业耕作生产者主要以中年人为主。自耕者人数相对较少，仅233份，耕地租用者达1220份，这表明广州市本地人直接从事农业生产意愿较低，家庭耕地主要以出租给外地人从事农业生产活动为主（表1）。

（三）可信度及有效度分析

为检验本次调查问卷的可靠性与真实性，对1453份的有效问卷采用Cronbach's α系数法进行信度测量，计算公式如下：

其中，K为量表中题项的总数，Si2为第i题得分的题内方差，ST2为全部题项总得分的方差。SPSS软件支持下，信度分析α为0.83＞0.75，表明量表信度非常好。

另外，为了检验问卷的重测信度，检验调查问卷的真实性，在问卷收集后一个月内随机抽取100份问卷以电话回访方式进行调查，得出重测信度达到0.89，大于0.7的可接受水平，表明问卷的真实性良好。

三、结果与分析

（一）不同距离耕地生产的效益与存在的问题

为了检验广州市核心区、边缘区和外围区耕地生产的效益是否具有一致性，采用方差分析法对调查问卷的结果进行分析，结果发现被调查者之间的差异达到显著性水平，即不同距离之间耕地生产的效益并不一致(见表2、图1)。

表2方差分析结果

图1不同距离耕地生产的效益与存在的问题

核心区的耕地细碎化显著，耕地主要用于季节性蔬菜生产，生产效率较高，经济效益较好，平均每亩耕地年经济效益在5000元左右，年租金每亩在2000-2500元之间。核心区耕地附近的水源易遭受周边工业废水和生活废水污染。边缘区的耕地多集中连片分布，耕地主要从事蔬菜、甘蔗、地瓜等经济作物生产。由于远离城镇，土壤受到的污染相对也较少，整体经济效益比较高，平均每亩耕地年经济效益在6000元以上，年租金整体也高于核心区的年租金，但是区域内差异明显，番禺居边缘区租金首位。边缘区耕地利用存在的主要问题是大部分耕地使用者为外地人，缺乏保护耕地的意识，租用者为了追求农作物的更高产量，不加节制的使用农药和化肥，导致土壤质量下降。外围区主要为广州市山地丘陵区，耕地主要从事水稻、香蕉、荔枝等经济作物生产，耕地质量和生产效率相对较低，平均每亩耕地年经济效益在3000元以下，年租金每亩在1000-2000元之间。耕地利用存在的主要问题：一是山区耕地水利设施不够完善；二是出现耕地撂荒、耕地非农化现象严重；三是私自占用耕地为宅基地，存在违法用地现象。

（二）被调查者对耕地保护的意愿分析

同样采用方差分析法对被调查者的不同状况对耕地保护意愿是否存在差异，结果发现被调查者之间的差异达到显著性水平（表3）。

表3方差分析结果

作为耕地保护最直接的主体，耕种者对耕地保护的意愿除了受政府政策实施、生活来源组成、耕地利用效益、征地补偿标准等因素的影响外，不同年龄、性别、学历的耕种者和自耕者与租用者之间的耕地保护意愿均有直接的不同。本文重点分析在不同年龄、性别、学历的耕种者以及自耕者与租用者之间的耕地保护意愿存在的区别，如图2所示。

不同年龄阶段的被调查者中，随着年龄增大对耕地保护的认知越强烈、保护意愿越高；随着距离城市中心的距离的增大，耕地保护意愿呈上升趋势。其主要原因是城市的核心区与边缘区，耕种者除了有农业经营的直接收入外，还可以从事城市第二、三产业生产经营活动，收入的多元化使得耕地保护的意愿也随之降低；而城市的外围区，农业生产所得可能成为家庭最为主要的收入，耕地保护意愿较为强烈。

图2不同类型被调查者对耕地保护意愿分析

不同性别被调查者中，女性比男性多2倍左右，这表明即使在大城市周围，直接从事农业生产的女性比例仍然高于男性。其主要原因是知识文化水平较低的女性在大城市生活找到工作的难度明显高于男性，从事农业生产活动成为这些女性的主要工作和经济来源，所以女性相较于男性有更高的耕地保护意识。

不同学历被调查者中，学历越高的农业生产者，对耕地保护的意愿越强，这表明随着知识文化水平的提高，耕地保护就越受到重视。城市的核心区和边缘区，耕地经营者的学历以初中和高中为主，其保护耕地的意愿高于边缘区的主要原因是这些外来耕地租用者在具备一定的种植、管理农田的经验和知识的前提下才选择租用当地人的耕地进行农业生产同时保持耕地可持续生产率；而城市外围区，耕地经营者以本地人为主，文化水平也相对较低，一般以小学和初中学历为主，且耕地租金水平明显低于核心区和边缘区，是耕地保护意愿低的原因之一。

不同类型的耕种者中，自耕者比租用者的耕地保护意愿明显更高，其主要原因是广州市人均耕地占有量已非常少，耕地已经成为自耕者非常重要的生产资源，所以耕地保护的意愿更为强烈。而部分耕地租用者耕地保护意愿较低的原因，一是租用者付出租金的目的，是为使耕地最大化利用以获取最大利益回报；二是其可以自由更换租用的耕地，并不对耕地质量变化负责。

（三）被调查者对耕地保护经济补偿实施效果评价

2014年，广东省财政厅下达11.2亿元用于基本农田保护经济补偿，其中省财政按照30元/亩·年标准实行，标志经济补偿制度进入具体实施阶段。广州市在2012年率先实行了耕地保护经济补偿机制，按照核心区500元/亩·年、边缘区300元/亩·年、外围区200元/亩·年的标准发放补助资金，但这些资金主要是用于农村土地整治、基本农田后续管护、农村养老保险和合作医疗等支出，真正落实到农户手里不到200元/亩·年，甚至部分地区并没有实际发放，更是未发放到众多的耕地租用者手中。据统计2016年广州市人均GDP已经达到145254元，仅次于深圳位列广东省第二位。基于现有的耕地保护补偿并不能真正有效刺激农户耕地保护的意愿，可见有必要在原有的资金补助基础上增加耕地保护补偿力度，提高农户保护耕地的意愿和耕地保护的效果。

据调查结果分析得到：不同距离的耕地保护经济补偿实施效果评价不一，随着距城市中心距离越远经济补偿评价越高（图3）。核心区虽然补偿标准最高，但农户或耕地租户政策实施效果评价最差，有人认为是一项可有可无的制度，甚至有部分农户不愿意去领取补偿金。其主要原因是核心区农户生活水平相对较高，原耕地承包权人通过自建房出租就可以达到相对富裕的水平，而耕地租用者则认为农业生产经济效益低下，通过耕地非农化后其收益上升几十倍甚至上百倍，以经济补偿方式进行耕地保护的实施效果并不理想。而城市外围区人均收入相对较低，几百元的经济补偿对当地耕种者仍有一定的激励作用，有不少的村民意识到领取这些补助后必需加强对耕地的保护，故虽然经济补偿标准较低，但政策实施效果相对较好。

图3不同距离被调查者对耕地保护经济补偿实施效果的评价

四、结论与建议

耕地保护是我国的基本国策，不同地区耕地保护存在的问题也有明显的差异。本文在调查问卷和实地访谈的基础上，以广州市部分地区为例，不同年龄、学历、性别的耕种者对耕地保护意愿在不同区域有明显的差异，自耕者相较于租用者有更强的耕地保护意愿。

（一）受地形、土壤污染等因素的影响，广州市耕地生产的经济效益在区位上有明显的不同：城市边缘区地势平坦，土壤肥沃，受工业染污较小，耕地利用效益最高；城市外围区为山地丘陵地貌，耕地利用率与经济效益相对较低；而城市核心区虽处与城镇人口密集区，在地理位置上有更大的优势，但受环境污染影响，耕地利用效益并没有占据区域效益最高位置。

（二）不同年龄、学历、性别的自耕者和租用者之间对耕地保护的意愿有明显的区别，这种区别还受距城市中心距离的影响。总体上看，耕种者对耕地保护愿意整体较低，城市耕地保护压力大。

（三）广州市是我国较早推行耕地保护经济补偿措施的城市之一，但是补偿力度不明显，农户受经济补偿进行耕地保护动力不足。首先，耕地保护补偿真正能发放到农户手里的数额并不多，也未根据实际情况对耕地租用者进行经济补偿。其次，由于补偿标准偏低、补偿对象不合理，使得被调查者对耕地保护经济补偿效果在不同区域间评价存在差异性，整体评价不高。

针对以上三点结论，提出以下几点政策建议：

（一）加强农业部门对耕地的种植作物指导和科学种植知识培训。农作物随市场变化较大，容易出现跟风种植，影响农民的经济收入的稳定性。农业部门需有建设性的列出不同季节性的适合当地土壤类型种植的作物供耕作者选择，并定期举行种植技术培训或出版农业报，引导农户科学种植，进而保障农户生产生活的稳定性和耕地安全性。

（二）提高耕地保护的经济补偿标准。基于不少村落的补贴都没有落到实际耕种者手中或补偿较低情况得知广州市的耕地保护激励补偿激励效果较为一般。为了提高农户（自用者和租用者）的耕地保护意识，应相应提高补偿标准，可根据耕地的实际收益采取边缘区—外围区—核心区的阶梯制补偿制度。

（三）整治工业企业非法排放“三废”，防止污染周边农田。耕地土壤层污染严重导致耕地质量严重下降，其中影响最为直接的是耕种者。对于污染工业企业采取的措施应是严禁排放没有处理过不达标的“水、气、工业废料”，而不是采取罚款的方式进行限制工业排放“三废”，只有更严厉的处罚政策才能在根本上制止污染行为。