农村水环境治理市场化机制研究

矫旭东，李雨凡，杜欢政,2

（1.同济大学马克思主义学院循环经济研究所；2.联合国环境署-同济大学环境与可持续发展学院，上海200092）

一、引言

随着我国进入中国特色社会主义新时代，农村环境污染治理越来越受到国家重视。2018年2月，中办、国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》，明确提出推进农村生活垃圾治理、开展厕所粪污治理、梯次推进农村生活污水治理。农村水环境质量状况与农业农村可持续发展、农村生活水平密切相关，直接影响到农村生产生活环境和农民身体健康。

随着国家大力推进乡村振兴，农村生态环境有了很大改善，但总体上看，农村水环境质量状况仍不容乐观，农村水污染和饮水安全问题突出。本文在分析农村水环境治理现状的基础上，以市场化机制为切入点，研究农村水环境治理市场化治理的关键影响因素，并在此基础上提出市场化治理思路和对策，旨在为国家制定农村水环境管理政策、建设美丽乡村提供参考借鉴。

二、农村水环境治理现状

（一）农村水环境污染现状

当前，农村水环境污染总体呈现出两大特点：一是农村污水排放总量大、污水处理率低；二是农村污水处理设施现状堪忧。

从全国情况看，目前全国农村生活污水每年超过80亿吨，但污水处理率不足10%。农村绝大多数污水被直接排放至河流、农田，通过雨水冲刷进入农村环境，影响农作物生产和农产品质量。农村水环境污染正经历“上山下乡”运动，各类污染由东部向中西部转移、城市向农村转移，全国农村水环境遭受污染的比例不断上升。目前，农村水污染物排放量占全国水污染物排放量50%以上，根据前瞻产业研究院发布的《2017-2022年中国农村污水处理行业发展前景预测与投资战略规划剖析报告》显示，2016年我国农村污水排放量达到02万吨，2010-2016年复合增速超过10%，预计到2020年可达到近300万吨，由此可见农村污水排放量巨大。

表1 2011-2015年我国农村污水处理设施统计表

图1 2010-2020年中国农村污水排放量及预测 （万吨）

图2 2011-2015年中国农村污水与城市污水处理率对比

从全国农村污水处理设施看，情况堪忧。据住房城乡建设部统计，2015年全国共有建制镇20515个，乡11315个，自然村264.5万个。农村污水处理情况明显滞后于城市，截至2015年底，有近90%的乡村没有污水处理设施，建有污水处理设施的乡镇占比仅为7.1%。拥有污水处理的农村主要为分散式污水处理设施，污水处理装置1701个，污水处理厂361个，日处理量分别为33.5万立方米/天、19.3万立方米/天，农村污水处理能力亟待提升。

总的来看，造成我国农村水环境污染的主要原因包括以下几个方面：1.生活污水污染和固体废弃物污染，特别是随着城市化进程的加快，城市居民对于肉蛋等畜禽产品的需求不断增大，推动了农村畜禽业的快速发展，大量的畜禽粪便不经处理直接排放，造成严重的农村水环境污染[1]。2010年，我国农村自来水普及率已达65%，人均用水量为100L左右，年均污染排放量也超过了2000亿吨。随着农村自来水的普及程度不断升高，相应的生活污水排放量也逐年递增。此外，农村生活垃圾产生量也逐年增多，目前我国拥有9亿多的农村人口，年均垃圾量能达到2亿吨左右[2]，部分农村地区甚至出现“垃圾围村”“垃圾围坝”现象，严重影响到农村水环境。2.农村专业配套污水处理设施不完善。缺少良好的污水排放通道致使污水在街道流淌，甚至部分污水直接流入河流湖泊，地表水资源污染的同时会影响地下水。3.乡镇企业污染随意排放。农村乡镇企业污染分为两种情况：一是企业经营规模小，模式单一，对于污染物不经处理随意排放；二是由城市转移到乡村存在污染问题的企业，由于城市对于污染物排放具有严格标准，所以这类企业受利益驱使将污染物转向农村。

（二）农村水环境治理存在的主要问题

虽然我国对农村水环境污染已开展了大规模整治行动，但仍存在着很多问题。

1.立法缺失、法律体系不健全

农村城镇不断发展，生活污水也越来越多。由于处理技术落后，大多数生活污水以及工业污水被直接排放到沟渠和池塘中，致使水污染更加严重。出现这种现象，很大程度上是因为农村立法不健全。随着市场经济体制的不断完善，原有的法律法规体系远不能适应市场经济发展的需要。目前的《水污染防治法》对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够，例如对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染控制有效，对解决面源污染问题意义不大；对诸多小型企业的污染监控也由于成本过高难以实现。而且某些环境领域的立法还存在空白，使我国农村环保立法跟不上环保发展趋势，不利于环保事业的发展[3]。

2.水污染治理主体缺失，角色不明

乡镇政府由于各部门权责不清，面对各种水污染现象基本采取得过且过的做法。另一方面，由于水污染治理是一项长期且耗费大量资金的系统工程，乡镇一级政府财政资金紧缺，通常不会将大量的资金投入短期无法见效益的水污染治理工程。有时还会将水污染治理的工作推向下级村委会，而村委会没有接受过系统严密的工作安排，再加上缺少人力和物力，所以通常只是做到应付上级检查而没有真正治理。

3.环保资金投入不够，治理设施落后

我国城乡二元化现象严重，城市与农村之间还存在着很多不公平的现象。长期以来，我国重视城市发展，污染防治设施几乎全部投到了工业或城市，造成城市环境污染向农村扩散，而乡村从国家财政渠道无法得到相应的污染治理资金，也难以申请到用于专项治理的排污费，这就导致乡村没有多余的资金投入防污治污设施建设。

4.乡村环保意识差，重视程度不够

农村环境污染的产生除了经济发展方式外，更为关键的是环保意识淡薄，缺乏绿色发展观念。某些地区的领导缺乏正确的政绩观，在发展过程中只追求经济效益和政绩，在招商引资过程中没有把环境和生态影响放在第一位，部分地区在决策时走的还是“先污染、后治理”的弯路。在农业生产活动中滥用化肥农药，在生活中乱扔垃圾和废弃物，排放工业废水废气等，这些缺乏环保意识的行为都导致我国乡村环境愈发脆弱。

三、国外水环境市场化治理典型案例及经验借鉴

（一）国外农村水环境市场化治理研究进展

国外多年来以市场化手段治理水污染的实践取得了明显效果，同时形成了体系化的政策措施。通过对国外农村水环境治理典型案例研究分析，梳理出农村水污染治理的相关经验，可以有效用于我国农村水环境污染治理工作。

1.发达国家农村水环境治理经验

20世纪初期，西方主流经济学将包括农村水环境污染问题视为“市场失灵”的产物。20世纪70年代后，发达国家相继建立污染排放权交易制度，主要发达国家逐步实行市场调节为主、行政手段为辅的农村水环境治理方式。上世纪中期以来，英国、新西兰、加拿大等国逐渐建立了一套符合市场发展方向的新型农村水环境管理模式，其核心是摒弃以政府为主导的干预，用市场化的力量推动农村环境治理，扩大市场调配资源的作用，包括农村环境公共服务市场化、参与治理企业私营化等，更加有效地利用社会资源，创造最大的价值[4]。

美国注重发挥市场化力量，加强农村水环境保护。对于农业生产过程中的点源和面源污染，支持企业开展农村环保技术创新，推动农业可持续发展；对于农村人居环境整治和废弃物管理，通常以政府购买服务、特许经营等市场化方式，由环保公司提供市场化服务和管理。Grunwald S,Norton LD提出“绿色补偿机制”（Pay the polluter），通过经济激励，将农业面源污染治理纳入政府绿色支出[5]。

法国、德国等国家鼓励企业加强农业环保科技创新和市场推广，加快农业环境保护新技术、新工艺的推广应用，加强农民技能培训，推动农业生产方式向循环型、生态型转变，实现农业绿色发展，减少农业生产和农村环境污染。日本、韩国对于城乡环境污染治理技术不断加大投入，企业通过技术创新和成果转化，其环境污染治理技术已达到世界先进水平，生态循环农业得到快速发展。

2.世界知名河流湖泊污染市场化治理措施

莱茵河、泰晤士河、伊利湖作为世界知名的河流湖泊，先后经历过严重污染的局面，经过市场化机制治理的实践探索，取得了很好的治理效果，值得总结借鉴。

莱茵河位于欧洲中部，发源于瑞士的阿尔卑斯山中部，流经奥地利、瑞士和法国边界，穿过德国至荷兰入北海。多年来造成莱茵河水质恶化的主要原因有人口增长、资源消耗、沿途农业开发以及使用杀虫剂和人造化学试剂等。莱茵河是跨流域河流，流经的国家多，治理难度大。为此，1950年，荷兰、西德、卢森堡和瑞士等国联合成立了“莱茵河国际防污染委员会”，通过调查莱茵河污染性质、程度与来源，引入社会环保企业，发挥市场化手段加强治理。同时，定期召开莱茵河国家部长会议，听取各国污染治理计划与政策的执行情况，并制定相关协议与条约。

泰晤士河是伦敦市及牛津市的主要水源，在1800～1850年间，泰晤士河水质恶化主要原因是大面积的工业污染，人口骤然增加导致污染负荷增加。20世纪60年代，英国政府成立泰晤士河水务局，采用市场化治理机制，加强泰晤士河流域的治理和管理，其治理资金主要来源于供水收费和利用市场融资。泰晤士河流域根据河流环境容量公平分配排污权，实行排污许可证制度，并且根据区域生态特点设立水质保护目标，全面实行“污染者付费”原则。

伊利湖在美国和加拿大两国经济中占有重要地位，是北美五大湖之一。随着周边区域经济发展和城市化进程不断加快，伊利湖地区的生态环境问题日益严重，主要原因是在20世纪70年代以前大量的含磷洗涤剂肆意排放进湖，以及工业废水、生活污水和化肥的大量使用。在治理方面，采取的措施主要是制定相关协议和加大投资兴建污水处理设施，通过市场化手段加强污染治理。协议中厘清了美加两国在治污和环保方面的权责义务，还制定了点源污染排放标准和农业发展计划，削减非点源污染，并且制定法令禁止含磷洗涤剂的生产与使用[6]。

（二）国外水环境市场化治理经验对中国的启示

通过研究分析国外水环境市场化治理经验，我们可以从国外治污措施中得到一些启示：

首先，建立完善的治理水污染的法律法规标准体系。世界上水质优良的国家都很重视用立法保护水体，例如芬兰，而且多数国家的水污染治理具体措施和配套措施都具有法律依据。莱茵河、泰晤士河和伊利湖的治理也都得益于制定了相应的法律法规。

其次，构建有效的环境经济政策和信息公开政策。环境经济政策是指按照市场经济的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费以及保险等经济手段来调节或影响市场主体行为。环境经济政策的使用能够增加治污的灵活性，基于环境资源利益的调整来建立保护和持续利用资源环境的激励和约束机制。而信息公开政策能够将水环境治理透明化，是对环境经济政策的有效补充。

最后，发挥市场化力量，社会各主体共同发力。政府对水污染治理起主导作用，出台法律法规，对于当地的水污染治理投入一定的资金。但同时，更为关键、更有效的方式是引入市场化力量，发挥社会各方力量共同治理，积极促进区域之间的合作。水污染治理应当与当地项目结合，因地制宜。美国伊利湖水污染治理效果好的原因就是与当地项目紧密结合。

四、农村水环境市场化治理的关键影响因素与基本思路

近年来，中共中央、国务院对农村环境整治高度重视。农村水环境治理是一项公益性强的事业，长期以来，农村水环境治理、污水处理设施等基础设施未获有效投入，历史欠账多、建设落后。按照现行的国家财政体制，中央和省级财政资金相对充足，市级和县级由于地区发展水平差异财政状况差别较大，乡（镇）、村一级财政情况则更加堪忧。虽然国家近年来相继投入了大量资金用于美丽乡村建设，但我国拥有48万多个乡镇、69万个乡村，农村水环境治理基础设施建设需要投入的资金量巨大。

（一）农村水环境市场化治理的关键影响因素

我国农村污水处理与城市污水处理存在很大程度上的不同。单个农村、乡镇污水量难以形成规模，往往很难吸引到社会资本，这就需要政府投入大量资金来处理农村污水。但是长此以往，政府很难长期承担这笔支出，这就需要引入社会资本来辅助支持。企业在投入项目时最为关注的是投资营利效果，而农村污水处理几乎是纯公益性的项目，所以很难调动企业的积极性。基于此，本文先梳理出农村水环境市场化治理的关键影响因素，以期提出有针对性的对策。

1.农村水环境污染治理的基础设施投入大、农村污水处理量小，无法形成市场化规模效益；

2.社会资金投入高、市场化回报率低，企业盈利性差，导致社会资本投入积极性差；

3.农村污水与城市污水污染物成分、含量存在差异，企业市场化治理技术无法通用，企业城市污水治理建设投入和运营模式无法完全复制。

（二）引入市场化机制治理农村水环境的基本思路

对于社会资金来说，引入社会资本投入农村水环境治理还存在着突出难题。市场化投资一般更趋向于具有现金流、盈利可能性大的项目，例如农村公路建设、农村能源建设、自来水入户等。但是农村水环境治理属于公益项目，要解决这个问题，就要脱离简单融资思维，考虑农村水环境项目与其他产业的关联性，可以采用“项目打包策略”配套解决农村水环境治理难题：1.将镇上的多个小型污水处理站打包交由当地一家公司运营，通过规模效应降低单位投入成本，提升公司的盈利可能性。2.为避免责任界定难题，在污水处理厂建设过程中运用“全生命周期”的理念，使建设和运营一体化，全程都由一家公司负责，保证项目技术经济的最优化设计。3.将农村污水处理项目与水环境治理结合，采用政府购买服务方式，将污水处理项目纳入其中，打造一个综合治理水环境项目，从而带动农村整体环境的提升[7]。

五、市场化推进农村水环境治理的主要对策

（一）发挥 “政府”和 “市场”力量，共同治理农村水环境

农村水环境治理的难点在于“市场失灵”，“市场失灵”和“政府失灵”是造成农村环境污染、治理效率低下的原因。为此，应采用经济学分析方法，研究提出政府与市场相结合、“政府”与“市场”两手发力的对策。

从农村环境污染的特点出发，针对农村环境具有污染源小而多、污染源广而分散的特点，比较分析以政府为主体的治理模式和以村民为主体的自治模式，提出政府与市场结合的农村水环境治理有效方式。对于广大农村来说，仅靠政府大量投入来进行农村水环境治理难以为继。从多中心治理视角提出治理农村面源污染，市场可以很好地发挥有效配置资源的积极作用。总结国内市场化治理农村水环境的成功案例，从加强全社会治理的视角提出加强农村水环境治理对策[8]。

（二）探索河道整治 “市场打包”的市场化模式

采取农村河道整治与市场化模式共同运行机制，政府通过建立“以河养河”“以堤养河”“以塘养河”等模式，将产出的经济效益用于河道整治，可以实现农村河道整治市场化长效管理。

政府通过招商投标等方式把河道和沿岸公共用地承包给个人或企业，政府与承包商签订合同，河道承包者需要履行河道清淤、保洁等日常工作的义务，主动接受政府的检查和群众的监督投诉。与此同时，河道承包者能够获得相应的权利即：河道两侧土地的使用权，承包商可以以其他方式从中获得经济利益。具体模式有以下几种：1.“以河养河”模式：这种模式的河道承包者要承担将河面漂浮垃圾、藻茎、水花生清理等保洁，以及河道清淤、河岸植被保护等义务。相应拥有的权力是合同期内获得管理河段的养殖权及水产所有权。2.“以塘养河”模式：这种模式河道承包者的义务是河道清淤、保洁、河岸生态建设等，相应的权利是获得鱼塘使用权及水产所有权。3.“以堤养河”模式：这种模式河道承包者的义务是河道保洁、清淤、岸堤植树等，相应获得河堤植树权及树木所有权。4.“以地养河”模式：这种模式河道承包者的义务是河道清淤、保洁、沿河农田的征用补偿，相应获得征用地植树权及树木所有权[9]。

（三）引入PPP模式，加强农村水环境治理

通过引入PPP模式进行农村水环境治理，充分考虑农村水环境治理项目与其他农村相关产业项目的关联性，跳出单纯的“融资思维”，采用“打包策略”，通过制度建设推动多元化治理，通过完善价格机制和优惠政策，推动专业化、市场化运作。采用市场化运作、企业化管理在农村水环境综合整治中发挥作用，通过政府购买服务让第三方物业公司唱主角，可以探索出新农村建设中农村环境整治的市场化路径。

同时，非政府组织在农村环境治理中可以发挥其优势作用，找准现实存在的问题提出解决办法[10]。发挥各方力量，做到镇政府、村委会、村民三方协调分工共同推动农村水环境治理[11]。