环境治理多元主体的政治博弈

贾秀飞

[摘 要]进一步厘清环境治理的主体构成框架，是积极推动中国生态文明建设的需要。环境政治具备创新的利益主体框架，包括政府、企业、社会、媒体及公众五类，与当前环境治理的价值诉求具有同一性，即实现真正的绿色变革。在环境与政治的博弈过程中，不同主体地位的不对等与力量的不均衡，以及不同主体在权力、利益以及价值选择上的博弈（失衡—再平衡—平衡），这些现象的产生有多重原因，而最主要的是环境政治框架下集权与分权的悖论。因此，党中央执政思维的绿化、生态法治政府的构建、生态环境行政监管体制的完善以及建设生态公民社会显得尤为重要。

[关键词]环境治理;多元主体;环境政治;生态文明建设

在经济新常态的大背景下，中国经济的发展速度从高速增长转向中高速增长，由注重规模的粗放型增长转向效率与质量兼备的集约型增长，由传统增长点转向寻求新的增长点。传统的经济增长方式会损害生态环境，不断破坏生态系统的平衡，而生态失衡又是经济新常态的基本抑制力之一，将导致新常态下的經济转型变得更加困难，不利于经济发展质量的提升。可见，环境治理诉求不仅仅是整个社会的需求以及公民环境公平权的体现，更是经济新常态下必然伴随的特质之一，这种特质在短期内将成为中国经济转型升级与寻找新的增长点的驱动。同时，当经济新常态成功软着陆后，环境治理将变成整个社会经济发展的内涵之一，“绿色的血液”将成为社会发展的主流。

环境治理从古至今一直是政治生活的一部分，只是在不同时代，由于社会性质和阶层构成的差异，环境问题或隐或显。在经济新常态下，环境治理的显性因子更加突出，经济的下行压力与环境治理之间存在一定的张力，如何回应处理这种张力，需要社会各界共同探究。而环境政治具备创新的利益主体框架，是由政府、企业、社会、媒体及公众共同组成的。在环境治理过程中，多元主体能够在利益与价值选择上进行多次平衡，最终达成暂时的一致性。环境政治与当前的环境治理在价值诉求上具有同一性，即实现真正的绿色变革，而价值指向必将促成环境治理持续性的进一步固化。

一、环境政治学理论下环境治理多元主体概念及互动

环境政治，也称为生态政治或绿色政治，可以从现实与理论两个层面进行解读。现实层面的环境政治表现为社会各类群体对各种环境问题的多层面认知，以及群体的政治态度与政治行动。理论层面的环境政治主要探讨的是全球社会中人类如何构建、维持自身与自然环境之间的关系，包括人类与地球上各种生命存在形式的关系，以及以生态环境为中心的人与人之间的关系。因此，可将环境政治的研究分为四个部分，即绿色思想（生态政治理论）、绿色运动（环境组织或团体运动）、绿党（环境政党）和环境公共管治制度及政策①。

环境政治具备创新的利益主体框架，包括政府、企业、社会、媒体及公众五类②。这种划分法摒弃了以往环境治理中以政府为中心的单核心划分方式，这是环境治理理念的重大创新，体现的不仅仅是一种观念的转变或者治理方式的更新，还涉及民主决策、政府合法性、政府效能、公众参与意愿等多方面的环境政治学内涵。

（一）政府主体

对政府在环境政治中主体性的认识主要有两个方面：其一，政府的历史发展过程要求其必须承担环境治理与生态维护的职责，这从某种程度上说也是政府对社会及公众的一种显性的“绿色契约”;其二，政府仍然是当代社会中最具地位、实权与影响力的权力体。前者体现了生态环境治理是政府管理能力与治理现代化的基本标志，也是政府回应社会与公众绿色问责的必备内容。后者体现了政府的权能在全球经济与区域一体化中，非但没有弱化，反而得到了强化。绿色国家理论也从侧面佐证了这一趋势。民族国家或政府的“绿化”，在国内和国际层面上都是必要的和可能的③。就中国而言，这里所指的政府不仅包括单一的政府，更应理解为政治性的集合，包括政党、政府与政治性的社团组织，其中中国共产党与政府具有核心地位。宪法规定中国共产党发挥领导核心作用，党主要通过合法程序，将党的主张转变为政府的政策以及多方面的法律法规。政府则主要通过环境政策的制定，环境立法的审议与推动，环境知识的宣传与教育等方式发挥自身的主体作用，这一过程还包括对其他政治性社团组织的意见与建议的整合。

（二）企业主体

国家的发展离不开企业。伴随经济全球化的浪潮，现代企业正积极追求资本增值。而竞争带来的过度浪费以及发达国家的产业转移，导致现代企业与生态环境之间的关系变得更为微妙。企业会在某一时刻拒绝社会理性的要求，甚至阶段性偏离生态文明建设的生态理性目标，在某种程度上还成为造成生态问题的直接“主犯”，让市场发挥决定性作用只有在狭义的经济范围内才不会违背生态现代化④。中国的企业大体可以分为国有企业和民营企业两类。国有企业掌握着国民经济命脉，企业行为也是政府意志与利益的体现，它们可以通过多种体制内渠道向政府表达自身的利益诉求。其中，某些重污染型的国有企业对社会提倡的节能减排以及排污权交易等问题较为敏感，在向有关部门表达自身诉求时表现得更为积极。结合当前国有企业改革与经济转型升级的大背景，一些能源化工等重污染型国有企业的利益与当前的生态文明建设要求之间存在着张力，这就迫切需要多方主体共同寻找到张力的临界点以维持两者平衡。民营企业中的一部分可利用自身的产业特征争取政府的环保优惠政策，而污染类的民营企业则往往需要契合当地政府经济发展与投资招商的需求，力求获得政府某种程度的默许。

（三）社会主体

当前中国的社会力量正在逐渐发展，这是社会现代化发展的必然结果。交通的便利、信息的畅通、公民意识的觉醒、社会阶层的分化等等，使中国的社会力量更加活跃。在生态环境问题方面，中国的社会力量角色也不断凸显，各种环境类社会组织广泛参与其中，甚至还表现为集体“邻避运动”。目前，中国的环境类非政府组织的活动还主要体现在环境教育与宣传上，在某些方面与政府进行环境政策上的协调与配合，但尚未成为处理环境事件的重要主体。

（四）公众主体

公众是市民社会结构体系的重要组成部分，可以将其理解为政府、企业、社会三者间的有机粘合剂。公众可以在政府与社会这一层面表达自身权益的诉求，且在一定范围内拥有民主参与与监督的权利，同时还作为生产者和消费者，集体发挥其经济民主监督与影响决策的作用，促使企业更好地履行公益与社会责任①。随着生活水平的不断提升，公众对政治的依附性逐渐减弱，在经济社会生活中的自主性越来越高。随着公众受教育水平与环境意识的逐步提升，公民个体在环境政治中的作用也受到更多关注。公众的一些具有一定环境经济或政治意义的行为，比如消费行为的选择、自发参与环境活动等等，都促使政府在制定环境政策时逐渐将公民参与纳入考量的范围。将公众培养成为自觉的环境公民或生态公民，有着深远的意义。在动员公民个体积极参与环境政治集体行动的同时，如何实质性地“绿化”公民自身的生活方式与习惯，已经成为一个世界性的难题。目前中国公民参与环境政治的主要形式有环境诉讼、环境听证会、环境解纷以及环境抗争等，其中环境抗争是一种体制外的表现形式。事实上，环境抗争运动在某种程度上会加剧污染企业与受污染者之间的对立，而环境政治意义上的环境治理在提倡积极参与的同时，应更加注重沟通、协调与合作。

（五）媒体主体

媒体的力量是不容忽视的，这集中体现在媒体的社会动员能力上。当前，媒体对环境事件、环境议题、环境价值观以及环境动员方式等方面进行了广泛的关注与报道，这极大地促进了公众环境意识的觉醒与提升，唤醒了公民潜在的环境参与意愿。在环境政治中，媒体信息的舆论导向作用与精英媒体的评论，会对政府制定环境政策产生一定的积极影响。但不可否认的是，媒体也存在一定的负面影响，比如过度报道环境事件会导致环境事件的“蝴蝶效应”，而报道中潜在的消极心理暗示也不利于其他主体在环境事件中进行理性的判断与思考，有时还会对现实起到反向的推动作用。

环境政治中的利益主体以环境议题为核心，形成了一定的权利交叉格局及互动关系。这种互动关系可以是常规性的或是偶然性的，当然也有突发性的，而最佳的互动关系应是常规的且有一定逻辑关系可寻的。这里所谈的环境议题不仅仅是单一的环境问题，更是引起社会普遍关注的，经过系列政治运作进入政治过程（特别是公共政策议程）的，进而转变为环境议题的环境问题。学界以往更多的是聚焦在物质利益这一层面，以财富作为衡量不同利益主体间博弈的原因。而环境政治视角下利益主体的利益还包括良好生活质量这一精神层面的要素。在某种程度上，这种利益可以经过社会乃至大范围区域的聚集而具有真正的超出物质利益层面的“公益”价值内涵。

二、环境治理多元主体的博弈：以太湖治理为例

无锡的经济发展与环境治理之间的张力一直存在，或者说整个无锡的社会经济发展与生态保护历程之间一直无法达到最理想的平衡状态，只是不同时期二者间张力的紧张度略有不同。这种张力结构既可以是环境治理的契机，亦可以是一种挑战，而挑战就体现在太湖水危机之后发生的经济结构转型与一系列的产业结构调整和招商引资工作上。当下，中国经济已经迈入新常态发展轨道，政府、社会、公民的选择逐渐清晰明了，即保护环境和追求生态平衡。如何回应经济社会转型时期的种种环境利益诉求，将是社会发展必须面对的课题。

（一）太湖治理实践概述

太湖位于江苏南部，跨苏、浙、沪、皖四省市，流域面积为3.69万平方公里，是中国第三大淡水湖，其中江苏境内的流域面积为1.92万平方公里，占总面积的52%，涉及苏州、无锡、常州、镇江四个设区市。2007年夏，无锡市区域内的太湖水位出现50年来最低值，加之天气持续高温少雨，太湖水体富营养化严重，蓝藻提前暴发，最终引发市区的供水危机，并受到全社会的强烈关注。基于此，中央政府、省级政府以及地级市政府等多级政府进行跨区域协作，对太湖进行了长达10年的治理。

太湖的治理是在太湖流域总人口增加近两千万、GDP增长3倍多的情况下进行的。在中央层面，2008年5月，国务院印发《太湖流域水环境综合治理总体方案》，提出确保2020年之前，在减少污染负荷、扩大环境容量、调整产业结构等方面取得重大进展，并制订了相关的考核目标。江苏省将治太作为全省生态文明建设的样板工程，出台了全国第一个湖泊治理的地方法规《太湖水污染防治条例》，并进行了多次修改。下属的一些市（县）区政府主要负责人签订了历年太湖治理重点目标责任状，并制订了河道整治验收标准，以水质改善作为唯一的考核标准，将河道整治效果与地区党政领导干部政绩考核挂钩，落实各地区党政主体责任。以无锡某区为例，年终考核中治水成效指标单列，其分值权重超过了经济、招商等传统主流考核指标。

这10年间，江苏省动员了5个市、30多个县区、十几个部门，直接从事治太工作，所费各级财政资金总计已超过一千亿元。治理过程也催生了科学治水和借助大数据及互联网等新兴技术的精细化治理方式，比如搭建了水环境综合治理平台、“水质在线生物预警系统”等等。在治理太湖的过程中，各级政府、企业、社会以及公众之间进行了多次的权力、利益及价值博弈，并最终达到暂时的利益平衡，如下页图1所示。

（二）以生态利益为核心的政府—市场—社会的利益平衡关系

在环境治理过程中，可将各主体之间围绕生态利益的博弈过程分为四大关系：

一是政府与企业之间的生态利益关系。这种关系既具有一致性，也存在冲突。企业在政府經济发展规划中扮演着重要角色，经济发展又是国家与社会积累物质财富的必要过程，因此，合作关系在政府与企业的长期互动关系中居主导地位。其中，某些技术节能型的非污染类企业与政府的公共生态利益发展目标一致，这类企业可以获得政府的大力支持。但太湖周边区域是中国的经济发达地区，2007年之前分布了大量的污染类企业，这些企业的发展消耗了大量的公共生态环境资源，侵害了以政府为代表的各类主体的公共利益，造成了政府与企业之间的冲突，迫使政府必须制定相应的环境法律法规，采取相应措施来缓解冲突。政府与企业间环境冲突的过程是微妙的，由于许多污染类企业往往是纳税大户，为社会提供了大量的就业机会，因此个别政府存在柔性执法与放松监管的现象，有时迫于经济增长压力甚至选择与污染类企业“合作”。太湖的跨区域治理可以称得上是一个样本，多地政府在省级政府的统筹规划下相继出台了相关政策。政府对企业的处罚力度增大，伴随着对企业监管成本的提高。对企业来讲，企业的治理态度取决于成本的高低，在双方存在合谋的机会下，地方政府和企业必须考虑中央政府与省级政府对地方政府及当地企业的行政压力传导与处罚成本，以避免更大利益的流失，这一过程也是企业利益与公共价值再平衡的过程。

二是企业与社会公众之间的生态利益关系。当前中国经济正面临全方位的转型与升级，污染类企业数量占比依然较大，围绕着生态利益，公众与企业之间的冲突与矛盾频发。这种冲突的发生往往是因为一些污染类企业为了自身利益最大化，在工厂以及项目选址上，侵害了当地公众对良好生活环境的需求，损害了公众的环境公平权，由此引发了社会公众的抗议。在沟通与协调无效的情况下，公众往往会采取群体性活动向政府与企业施压，因此引发了环境群体性事件。目前，太湖的治理模式还是政府主导、企业配合、公众参与。这样一种自上而下的运动，社会参与度不高，公众并没有被放在与政府和市场同等的地位来看待。事实上，公众对环境治理的态度，是环境治理能否系统化、长效化的重要决定因素。

三是政府与社会组织、媒体力量之间的生态利益关系。一方面，政府与社会组织在某些目标的趋向上保持着一定的一致性，但为了便于社会管理，政府对社会组织的发展既给予一定的支持，也有所限制。比如当前环境类NGO发挥的作用还比较单一，主要体现在生态宣传与公众环境教育上，对政府环境政策制定以及环境事件处置的影响力较为欠缺。目前，太湖治理还没有充分发挥社会组织的积极作用，苏、锡、常等周边市区的社区环境类公益创投组织较少，难以形成合力参与到太湖治理过程中。另一方面，媒体作为舆论的社会力量，其重要性是不言而喻的。当前中国的媒体与政府的利益具有一致性，这是由中国国情决定的。媒体在中国社会中扮演着社会动员的重要角色，在生态环境问题上可以弥补政府的监管漏洞，丰富社会的诉求声音，促使政府的生态政策更加科学化、民主化。一些地方媒体在太湖治理的宣传与激发公众参与的积极性上发挥了重要作用。以《无锡日报》为例，2017年4—6月，有关太湖的报道出现的频率较高，涉及蓝藻打捞、政府相关政策与法律法规等诸多方面。

四是不同层级政府之间的生态利益关系。中央政府与地方政府在生态利益上存在一定的冲突，这种冲突是历史原因、经济发展模式等多种原因共同作用的结果。因此，地方的经济利益与中央政府试图向整个社会阐释的生态公共利益经常发生冲突。在太湖的治理结构中，行政压力从中央政府到地方政府逐步增大，在这种压力下就产生了行政强化惯性。行政强化惯性使得环境治理过程中政府集权，并力求通过“短频快”手段实现治理效果提升，这就导致其他主体（企业、社会、公众）很难实质性参与到环境治理中，同时对企业的处罚和整治也存在“一刀切”的现象。行政强化必然会带来成本与系统心理压力的双提升，政府也开始向企业和社会让渡部分权力，比如购买环保服务，在企业贷款上通过银行绿色信贷降低准入门槛，放松环保类NGO的登记门槛，等等。以太湖为例，当前经济L型走势还将持续较长一段时间，周边区域的经济转型必然经历痛苦的过程，同时还面临区域内地市综合实力的竞争，地方政府发展压力较大。太湖环境治理是否还能继续保持高强度的财力投入，值得深思。或许经济新常态的大背景可以促成政府之间跨区域的深度合作，并在某些市场环境下促成政府与社会层面将权力进一步过渡到恰当领域。

三、环境治理博弈过程失衡与再平衡的影响及路径选择

（一）环境治理博弈失衡的内因：集权与分权悖论

中国环境政治博弈过程的权力配备比是失衡的，在生态文明建设过程中各个主体之间的互动并不充分。环境政治的博弈过程是一个平衡—失衡—再平衡—平衡的循环往复过程，环境治理中的平衡状态具有暂时性。在再平衡基础上达成的平衡状态很容易因为其他因素的变化再次失衡，这一现象也彰显出环境治理的持续性与长期性的重要性，即环境治理不可能一蹴而就，需要长期的规划与设计，区域环境治理效果巩固需一张蓝图绘到底，如图2所示。

造成环境治理中博弈过程的失衡与再平衡的原因，乃是中国的环境政治并没有跳出长期延续下来的传统单一制国家形式下中央集权与地方分权的二元模式。党中央在整个环境政治博弈结构中居核心位置，是中国环境政治话语权的主要塑造者，负责环保政策、环保战略以及科学发展观等生态环境方针与理论的制定，之后再通过各级政府动员社会资源，落实相关政策。这是一种同心圆式的集权与分权的环境政治结构，便于集中落实某些环境政策，避免不必要的讨论，使得环境政策与相关环境战略的执行具有较高的效率。但集权与分权的环境政治结构，同时也使得中国共产党的意识形态的生态化过程发展较为缓慢，政治意识形态的绿化与环境政策的执行过程存在“滴漏效应”，最终导致在环境治理过程中存在一种“政令不出中南海”的现象。中央层面的生态环境政策试图去解决“地方保护主义”倾向，而地方政府仍然将GDP作为工作重心，并时刻抱怨环境治理过程中自身的责权不对等，造成很多环保政策效果不明显、执行不到位等问题。

（二）环境治理的未来路径选择

环境治理是一个系统性工程，它既是一个技术性问题、社会性问题，也是一个政治问题。环境政治学视阈下的环境治理不再单方面地将焦点集中在政府层面，而是关注相关利益方，试图通过梳理相关利益方之间的博弈关系总结出环境治理逻辑。环境治理过程中的不同主体在权力、利益以及价值选择上进行博弈，这种博弈的失衡将导致环境治理效率下降，环境持续恶化。若再平衡状态进行顺利的话，将回到某种暂时性的平衡状态。利益的平衡、权力的让渡及价值的指向将会使环境政策更加容易落地，环境治理效果与效率也将进一步提升。

中国已迈入风险社会，以生态利益为核心的环境政治博弈过程使政府—市场—社会三者之间的互动格局偶尔呈现失衡态势，在经济形势下行的压力下，生态利益与经济利益之间的竞争关系将进一步加剧。环境政治过程的良性互动博弈需要重新厘定生态利益，而这也是生态文明建设的要求。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将生态文明体制概念纳入全面深化改革的目标体制中，这一政治目标的确立不仅仅是行政权力的扩充与整合，更是真正意义上生态民主重建的过程，需要以中国共产党的政治领导为基础，构建一个社会主义背景下具有中国特色的“生态文明国家”。党的十九大报告中关于“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的论述，更是契合了环境政治学视角下环境治理多元主体的构成框架。因此，执政党执政思维方式的不断绿化显得至关重要。比如近几年来由于雾霾频发而凸显的生态环境质量问题，需要全党作出一种更为积极的民生与民主的政治回应①。此外，还需要构建生态法治政府，完善生态环境行政监管体制，真正建成生态公民社会，提高多方主体参与环境治理的积极性，在政府、企业、公民及环境类NGO的多方合作中尋求完美的联结点，促成由政府单方面治理转向多元参与的“善治”格局。

责任编辑：郑 颖 徐 敏